§ 1. Место парламентов в системе высших органов государственной власти

Парламент и парламентаризм

Термин "парламент" происходит от латинского слова "parlare", что значит "говорить, разговаривать". Парламент — высший об­щенациональный представительный орган государства. Во всех современных конституциях он определяется как носитель верхов­ной законодательной власти. Представительные учреждения воз­никли еще в феодальных государствах. Но тогда они были сове­щательными органами при монархе и имели лишь ограниченные финансовые права. Поэтому можно считать, что парламенты в подлинном их значении возникли в буржуазном государстве.

Для периода домонополистического капитализма характерно преобладание парламентаризма, т. е. такой формы государствен­ного руководства, которой присущи ведущее положение парла­мента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодатель­ного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей.

Парламентаризм развивался в той или иной стране в зависи­мости от конкретных исторических и политических условий. Так, наиболее яркое выражение он получил в Великобритании, в мень­шей степени проявил себя во Франции после крушения бонапар­тизма, а также в США. Но независимо от степени влияния на по­литическую жизнь парламент, формально считавшийся предста­вительным органом всего населения, не допускал к участию в выборах в силу различных цензов, содержащихся в избирательном праве, довольно значительную часть населения буржуазных стран.

Несмотря на то, что парламент и парламентаризм — взаимо­обусловленные явления, так как парламентаризм немыслим без парламента, высший представительный и законодательный орган страны все же может лишиться признаков, присущих парламен­таризму.

XX столетие характеризуется, с одной стороны, постепенной отменой ограничений, имевшихся в избирательном праве, и пре­образованием парламентов вследствие этого в органы, представ­ляющие самые различные социальные слои общества, а с дру­гой — усилением роли органов исполнительной власти в различ­ных областях общественной и государственной жизни за счет парламентских полномочий, использованием разнообразных методов воздействия исполнительной власти на парламент. Крайним средством, к которому прибегали наиболее реакционные круги империалистических государств, была полная ликвидация пред­ставительных учреждений.

Но процесс ослабления роли парламентов и выдвижения на первое место в системе государственных органов правительств (глав государств в президентских и полупрезидентских республи­ках) не является постоянным. Он чаще всего характерен для пе­риода кризиса в экономической и социально-политической жизни той или иной страны. На определенном этапе, например после второй мировой войны и в современный период, парламент вновь отвоевывает свои позиции, и тогда начинает в полной мере вновь проявляться парламентаризм. Для некоторых же стран, к числу которых относятся скандинавские, в силу особой расстановки по­литических сил нынешнее столетие вообще ознаменовалось по­степенным укреплением парламентаризма.

Положение парламента в освободившихся странах неодина­ково. В некоторых из них он играет значительную роль в осуще­ствлении государственной власти (Индия, Малайзия, Сингапур). Однако в большинстве таких государств, особенно при монократических, диктаторских политических режимах, парламент зани­мает незначительное место в системе высших государственных органов, выполняя функции регистрационной палаты (например, Пакистан, Индонезия).

Однако независимо от места, занимаемого парламентом в государственном механизме, весьма существенной тенденцией яв­ляется усиление воздействия на него многообразных групп давле­ния, представляющих, как правило, интересы различных груп­пировок внутри правящих классов. Они добиваются проведения через парламент выгодных для этих группировок законопроектов, выделения для них крупных ассигнований из государственного бюджета. В ряде стран, например в США, деятельность групп давления вылилась в создание своеобразной третьей палаты Кон­гресса, названной "лобби" (дословно - кулуары, вестибюль). И законодательство даже пытается как-то регламентировать ее де­ятельность.

Парламент и исполнительная власть

Ограничение прав парламента проявляется прежде всего в его взаимоотношениях с исполнительной властью. Важнейшая об­ласть государственной деятельности, которая ранее считалась исключительной привилегией парламента, — законодательство — теперь разделена между ним и правительством (либо президен­том). При этом парламент ущемляют в его законодательных пра­вах разными путями.

Первый путь — все большая монополизация правительством права законодательной инициативы. Во всех зарубежных странах большинство законопроектов, принимаемых парламентом, составляют правительственные законопроекты. Даже в тех прези­дентских республиках, где глава государства не имеет права за­конодательной инициативы, он по существу является главным законодателем, используя для внесения своих законопроектов де­путатов своей партии.

Второй путь, часто встречающийся в парламентской прак­тике, — прямое наделение правительства правом издания норма­тивных актов, обладающих силой закона (так называемое делеги­рованное законодательство). В некоторых государствах (Франция, ФРГ, Италия) правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу испол­нительной власти права издания актов делегированного законода­тельства. Однако в большинстве государств это конституционно не оформлено и осуществляется на основе практики, а иногда даже и вопреки конституции (США, Япония).

Третий путь — фактическое или конституционное огра­ничение круга вопросов, по которым может законодательство­вать парламент. Во многих странах он четко не установлен, что позволяет исполнительной власти произвольно определять вопро­сы, которые решаются правительственными постановлениями или президентскими декретами (Великобритания, Финляндия). Соглас­но ст. 34 Конституции Франции 1958 г. Парламент законодатель­ствует только по определенному, ограниченному кругу вопросов.

Четвертый и весьма распространенный путь — принятие "законов-рамок" или "законов-принципов". Парламент издает за­коны в самом общем виде, предоставляя правительству или пре­зиденту право развивать их и дополнять. Это право нередко ис­пользуется исполнительной властью для придания закону под ви­дом его конкретизации и дополнения иного смысла, чем тот, который заложен в него законодателем.

Используются и другие пути. Так, Основной закон ФРГ пре­дусматривает состояние "законодательной необходимости", позво­ляющей президенту после двухкратного отклонения Бундестагом законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о до­верии, вводить его в действие с согласия Бундесрата, включаю­щего представителей правительств земель. При "чрезвычайном положении" права парламента передаются так называемому об­щему комитету — его узкому по составу органу, в который вхо­дят 33 члена.

Парламенты ограничиваются и в своих финансовых правах, в праве контроля за деятельностью правительства.

В то же время следует отметить, что на характер взаимоот­ношений парламента и исполнительной власти в значительной мере влияет форма правления.

В парламентарных республиках и монархиях представитель­ный орган играет важную роль в формировании правительства, хотя и не во всех странах может оказывать непосредственное влияние на его состав. В некоторых государствах (например, в Италии и Швеции) правительство приступает к исполнению своих обязанностей после получения парламентской инвеституры. В ФРГ роль Бундестага сводится лишь к избранию главы правительства федерального канцлера. Аналогичное право принадлежит японс­кому Парламенту. Процедура инвеституры отсутствует и в боль­шинстве других стран. Но во всех случаях правительство форми­руется в соответствии с соотношением сил в парламенте.

В большинстве стран парламент не определяет политичес­кую программу правительства. Обсуждение правительственных заявлений (или тронной речи) сводится лишь к выражению поже­ланий кабинету. Важным средством воздействия на правительство в парламентарных республиках и монархиях является право пар­ламента выразить ему недоверие, и тогда оно уходит в отставку. Однако возможность использования такого средства ограничена тем, что парламент подвергается риску досрочного роспуска, к которому может прибегнуть правительство.

В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но определяется состав правительства обычно с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным услови­ем функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, чем от парламента. Парламент мо­жет выразить недоверие кабинету, правда, процедура принятия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентарных государствах, может привести либо к его отставке, либо к роспуску парламента.

В президентских республиках парламент и президент, сто­ящий во главе правительства, формально независимы друг от друга. Не имея возможности непосредственно влиять на деятель­ность президента и его администрации, на формирование послед­ней, парламент может, однако, в определенной мере использо­вать такое средство воздействия на них, как собственные финан­совые и контрольные полномочия. Но фактически государственные органы действуют не изолированно друг от друга, а представля­ют собой единый механизм власти. Главной задачей высших орга­нов государственной власти, президента и парламента, является выработка общей стратегии для обеспечения интересов тех соци­альных слоев общества, которым эта власть принадлежит.

Тенденция к ограничению парламентских полномочий отчет­ливо проявляется и в большинстве освободившихся стран. В од­них это происходит путем прямого ограничения сферы законода­тельной деятельности парламента (Шри Ланка, Индонезия, Сене­гал), в других указанной цели служит разграничение компетенции федерации и ее субъектов (Малайзия). Используются также и другие средства. В странах упомянутой группы парламентские учреждения играют, как правило, второстепенную роль во всех сферах регулирования общественной жизни. В то же время опыт ряда развивающихся стран, например государств Латинской Америки, подтверждает, что борьба за демократию связана обычно с повышением роли представительных органов.