§ 4. Институт парламентской ответственности правительства

Общая характеристика института ответственности

Парламентская ответственность правительства характеризу­ется обычно как политическая ответственность. В этом ее глав­ное отличие от судебной ответственности, привлечение к которой связано с совершением уголовно наказуемого или иного противо­правного деяния. Парламентская ответственность предполагает солидарную ответственность правительства за проводимый им политический курс и осуществляемую управленческую деятельность. В странах с парламентарной формой правления правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой боль­шинства в высшем представительном учреждении. Отказ в дове­рии должен быть выражен в строгой юридической форме и в боль­шинстве случаев — путем применения специальной парламент­ской процедуры.

Вотум недоверия или принятие резолюции порицания пра­вительства влекут за собой лишь политические последствия и сами по себе не могут служить основанием для судебного пре­следования носителей исполнительной власти. Правительство, ока­завшееся в меньшинстве, как правило, заменяется новым. Одна­ко потерпевшее поражение правительство (формально — в це­лях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Исключения из этого правила, установленные в отдельных странах, могут быть связаны с определенными временными рамками или элементами процедурного характера. Так, во Франции Национальное собра­ние не может быть распущено в течение года после внеочеред­ных выборов; лицом, исполняющим обязанности президента, а равно в случае применения чрезвычайных полномочий по ст. 16. Но и Национальное собрание в последнем случае не вправе во­тировать резолюцию порицания. В ФРГ Бундестаг не подлежит роспуску потерпевшим поражение правительством, если одно­временно с выражением недоверия избран новый федеральный канцлер.

Согласно классической конституционной доктрине, министры несут коллективную (солидарную) ответственность за политику и решения правительства, даже если тот или иной министр был против этого решения либо вообще отсутствовал на заседании правительства, и индивидуальную ответственность — за дела своего департамента. В какой-то мере это последнее правило до сих пор применяется в отдельных странах (например, в Ве­ликобритании). Однако случаи индивидуальной ответственности членов правительства становятся все более редким явлением и связаны главным образом со скандальными злоупотреблениями или проступками (порою несогласующимися с общественной мора­лью). Поскольку в большинстве стран члены правительства назна­чаются главой государства по предложению премьер-министра, на этом основании делается вывод об ответственности членов пра­вительства перед его главой, который может сам производить перестановки в кабинете и отстранять от должности и заменять отдельных министров. Соответственно в настоящее время все чаще речь идет о парламентской ответственности премьер-ми­нистра, который по законодательству ряда стран наделен ис­ключительным правом постановки вопроса о доверии от имени правительства.

Правовое регулирование института ответственности

Приведение в действие механизма парламентской ответствен­ности правительства в большинстве стран регулируется консти­туционными постановлениями. Однако практика различных стран не вполне единообразна. Так, в Великобритании отрицательное голосование Палаты общин по любому правительственному пред­ложению приравнивается к выражению недоверия. В Италии го­лосование одной из палат против правительственного предложе­ния, согласно конституции, "не обязательно влечет его отстав­ку" (ст. 95). В Италии отказ в доверии должен сопровождаться принятием мотивированной резолюции, а в Великобритании мо­тивация не является обязательным требованием. Тем не менее с некоторой долей условности можно выделить основные общие черты правового регулирования института ответственности.

Инициатива постановки вопроса о доверии может исходить как от правительства, так и от парламентариев. От имени прави­тельства вопрос о доверии ставит премьер-министр. Резолюция недоверия (порицания), вносимая парламентариями, должна быть, как правило, подписана группой депутатов (во Франции, Ита­лии, Испании они должны составлять не менее чем десятую часть парламентариев). Нередко депутаты, подписавшие резолюцию порицания, за которую не проголосовало абсолютное большин­ство парламентариев, лишаются права предлагать новую в тече­ние данной сессии.

Между внесением резолюции порицания правительству и ее постановкой на голосование предусматривается значительный вре­менной интервал, который составляет во Франции двое суток, в Италии — три дня, в Испании — пять дней. Это время правитель­ство может использовать для проведения закулисных переговоров и оказания дополнительного нажима на парламентариев. Для при­нятия резолюции недоверия (порицания) требуется, как правило, абсолютное большинство голосов. В случае, если внесенная пар­ламентариями резолюция не соберет такого большинства, она счи­тается отклоненной. Количество голосов, поданных за правитель­ство или воздержавшихся, обычно не подсчитывается. Такая про­цедура выгодна в первую очередь правительству, которое при ином подсчете голосов могло бы оказаться в меньшинстве.

В ФРГ используется так называемый "конструктивный вотум недоверия". Для того чтобы решение парламента о недоверии по­влекло отставку правительства, недостаточно голосования за это большинства депутатов. Необходимо избрание абсолютным боль­шинством голосов нового федерального канцлера. При несоблюде­нии этого условия Бундестаг может быть распущен досрочно. Един­ственный случай такого рода имел место в ФРГ в 1982 году при замене социал-либеральной коалиции христиански-либеральной. Западногерманская модель конструктивного вотума недоверия воспринята в Испании.

Во всех странах, включая президентские республики, кон­ституционное законодательство предусматривает возможность привлечения главы исполнительной власти или члена правитель­ства к судебной ответственности за совершение преступных дея­ний. Обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой по весьма ограниченному кругу оснований. Рассмотрение и реше­ние дела по существу отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специально образуемого для этих целей судебного присутствия во Франции. Это Высокая палата правосудия, при суде над президентом, или Палата правосудия, если речь идет о члене правительства.

Действенность контроля за исполнительной властью в раз­личных странах неодинакова. Там, где одна партия или организа­ционно оформленный блок контролируют парламентское большин­ство, возможность оппозиции добиться выражения недоверия пра­вительству практически сведена к нулю. В странах, где отсутствует устойчивое большинство, институт ответственности используется более активно. Однако вынесение вотума недоверия не обязательно приводит к радикальному изменению правительственной полити­ки. Зачастую оно даже не влечет за собой серьезных изменений в составе правительства.

Практика знает не так уж много случаев привлечения членов правительства к судебной ответственности. В Великобритании, где впервые появилась процедура импичмента, она не применялась с 1806 года. Тем не менее в последние годы явно возросло число судебных дел, возбужденных против бывших руководителей и членов правительства. Например, дело Андреоти — бывшего гла­вы правительства Италии (связи с мафией), дело Фабиуса — быв­шего премьер-министра Франции (обвинение, связанное с вич-инфекцией), ряд дел, связанных с финансовыми злоупотреблени­ями в Японии, и др.

В большинстве освободившихся стран институт парламент­ской ответственности (там, где он предусмотрен) практически не действует, и выражение недоверия правительству — явление весьма редкое.

В афро-азиатских странах известны случаи привлечения к судебной ответственности бывших глав государств или правительств (например, бывшего центральноафриканского императора Бокассы и диктатора И. Амина в Уганде, повинных в преступлениях геноцида и иных преступных деяниях, вплоть до каннибализма). Однако судебные процессы состоялись уже после их свержения. Случаи судебной расправы имели место в некоторых странах в отношении патриотических деятелей. Например, смертный приго­вор был вынесен после военного переворота бывшему премьер-министру Пакистана А. Бхутто.

Институты парламентской и судебной ответственности при всех их недостатках в отдельных странах остаются одним из самых ради­кальных средств контроля за деятельностью исполнительной власти.