§ 5. Административно-территориальное деление

Япония является унитарным государством, в то же время в ней получили широкое развитие муниципальные институты. Иерархическая система административно-территориального деле­ния строится на основе двух звеньев. Верхнее звено образуют префектуры (их в Японии 47) четырех категорий: "то" (Токио), "до" (Хоккайдо), "фу" (Осака и Киото) и "кен" (43 остальные пре­фектуры). Правовое положение префектур различных категорий одинаково, а отнесение их к разным категориям является истори­ческой традицией. Низовое звено административно-территориаль­ного деления образуют города ("си"), поселки ("мати") и сельские общины ("мура"). Столица страны г. Токио в административном отношении представляет собой 23 специальных района, прирав­ненных к городам.

Наряду с префектурами и муниципалитетами, которые пред­ставляют собой обычные органы местного самоуправления, в Япо­нии могут создаваться особые органы местного самоуправления — такие, как особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финан­сово-промышленные округа, создаваемые специально для реше­ния конкретных задач.

Принцип местной автономии заложен в Конституции (гл. 8) и Законе о местной автономии 1947 г. Наряду с этими источниками действуют несколько десятков иных нормативных актов — зако­нов и подзаконных актов. Среди них Закон о местных коммуналь­ных служащих 1950 г., Закон о сельскохозяйственных комитетах 1951 г., ряд законов, определяющих механизм финансирования органов местного самоуправления.

Японское правоведение различает принцип местной авто­номии, автономию местной общины и автономию жителей. Прин­цип местной автономии означает автономию административно-тер­риториальной единицы от государства. Автономия местной общи­ны связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управ­ление общины самими гражданами, проживающими на ее терри­тории. Автономия жителей определяется процедурой проведения местного референдума, закрепленной в Законе о местном само­управлении. Это обеспечивает возможность подачи определенной частью населения петиции о принятии, изменении или отмене местных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве их депутатов, отстранении от должно­сти глав местных органов и иных должностных лиц. Кроме того, Парламент может принять закон, касающийся какой-либо конк­ретной муниципии, только при согласии на то абсолютного боль­шинства ее жителей (это согласие выявляется также путем мес­тного референдума).

Функции, выполняемые органами местного самоуправления, бывают трех видов:

• собственно местные функции;

• "административные полномочия" (носят местный характер, но имеют большую долю государственного участия);

• функции, делегируемые центральными ведомствами. Статья 94 Конституции закрепляет за муниципиями право

управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять управ­ление в своих границах. Важное значение имеет наделение муни­ципий (в лице муниципальных собраний) правом принимать обя­зательные постановления, то есть нормативные акты местного значения. Общий перечень функций содержится в Законе о мест­ном самоуправлении (п. 3 ст. 2). Он содержит 22 направления дея­тельности, к которым относятся: поддержание общественного по­рядка на своей территории; обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения; устройство и управление парками, площадями и дорогами; ведение коммунального хозяйства; уст­ройство и управление больницами, школами и др.

Местным законодательным органом в муниципии является му­ниципальное собрание, возглавляемое председателем. Состав со­брания зависит от численности населения: самые крупные префектуральные собрания насчитывают до 120 членов, самые малень­кие поселковые и деревенские - около 12. Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность замены местных собраний в поселках и деревнях общим собранием (сходом) жите­лей (ст. 91 Закона о местном самоуправлении), но на практике это встречается крайне редко. Местное собрание собирается четыре раза в год на сессии (п. 2 ст. 102 Закона о местном самоуправлении).

Руководство исполнительной властью в муниципии осуществ­ляет ее глава — губернатор в префектурах, мэр в городах и по­селках и староста в деревнях (ст. 139 Закона о местном самоуп­равлении). Глава местной администрации имеет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты решений, устанавли­вать местные налоги, налагать относительное вето на решения собрания (может быть преодолено вторичным решением большин­ства в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Последнее, в свою очередь, может отстранить главу администрации от должно­сти большинством в 3/4 голосов. Исполнительными полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по об­разованию, труду, делам персонала, общественной безопасности и др. (п. 5 ст. 80 Закона о судах предусматривает 11 постоянных комиссий).

На муниципальном уровне гораздо более, чем на общенацио­нальном, развиты институты непосредственной демократии. Так, путем прямых выборов избираются не только депутаты муници­пальных собраний, но и губернаторы, мэры и старосты. Муници­пальные собрания и главы муниципий избираются жителями, за­регистрированными в определенном районе, сроком на четыре года (ст. 93 Закона о местном самоуправлении). Население может тре­бовать отзыва депутатов, роспуска муниципального собрания (эти вопросы решаются комиссией по контролю за выборами абсолют­ным большинством голосов по требованию не менее 1/3 состава комиссии), принятия собранием того или иного обязательного по­становления (не касающегося налогов и финансов, по требованию не менее 1/15 избирателей данного муниципалитета), проведе­ния ревизии финансово-бюджетной деятельности муниципальных органов.

В Японии накоплен опыт решения проблем, требующих со­вместной деятельности на территориях, выходящих за пределы одной префектуры. Такое взаимодействие стало возможно благо­даря формированию "советов связи местных администраций" в соответствии со специальным Законом 1965 г. Такие советы обра­зуются в составе префектур и некоторых городов. С 1969 г. приме­няется также введенный министерством по делам самоуправле­ния порядок объединения усилий соседних муниципий в решении дел, затрагивающих обслуживание жителей. В этих случаях уч­реждаются кооперативы или консультативные советы. Сейчас по­чти 90% первичных органов местного самоуправления Японии участвуют в таком сотрудничестве.

Несмотря на развитую систему органов местного самоуправ­ления, в Японии существует жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправле­ния. Между центральными и местными властями нередко возни­кают напряженные отношения, что связано с желанием центра ограничить самостоятельность муниципий. В первую очередь это проявляется в финансовом контроле, поскольку в Японии более 70% налогов идет в государственный бюджет и лишь 30% — в местные. К тому же такие учреждения, как больницы, школы, полиция, контролируются центральными министерствами и уп­равлениями.

С конца 70-х годов в Японии идет обсуждение необходимости административной реформы, в том числе повышения роли регио­нов. В 80-х годах в ходе местной административной оеформы был сокращен перечень работ, выполняемых органами местного само­управления по поручению правительственных ведомств, упроще­ны и усовершенствованы структура и аппарат местной админист­рации. С июля 1992 г. действует система "пилотных органов мест­ного самоуправления", заключающаяся в расширении прав городов с населением более 200 тыс. человек. В июне 1993 г. обе палаты Парламента приняли резолюцию о расширении полномочий мест­ной власти, потребовав от правительства решительных мер, на­чиная с разработки необходимых законов. В рамках работы над проведением административной реформы Комитет по изучению системы местной власти предложил пятилетнюю схему процесса децентрализации. В начале 1994 г. был создан Комитет продвиже­ния реформы (состоящий из семи членов, назначаемых премьер-министром с согласия Парламента из числа авторитетных лиц), наделенный правом давать рекомендации и инспектировать рабо­ты по проведению децентрализации, а в декабре 1994 г. прави­тельство утвердило "основные направления реформы местного самоуправления". В феврале 1995 г. правительство внесло на рас­смотрение Парламента Закон о децентрализации и в мае 1995 г. этот Закон был принят. Признавая необходимость расширения прав органов местного самоуправления, Закон содержит расплывчатую трактовку некоторых важных положений. Так, в компетенцию цен­тра входят "дела, относящиеся к существованию государства", и "дела, подлежащие решению в национальном масштабе", а орга­нам местного самоуправления отводится широкая роль в самосто­ятельном и комплексном осуществлении политики на местах". Со­гласно Закону, работа по проведению децентрализации должна быть завершена в течение пяти лет в первую очередь путем вне­сения изменений в существующие законы, касающиеся вопросов местного самоуправления.