§ 2. Система государственных органов стран снг

Высшие представительные (законодательные) органы

В любом демократическом государстве жизнедеятельность общества обеспечивается совокупностью государственных органов, именуемой государственным механизмом (аппаратом). Функциони­рование государственного аппарата в странах — участницах СНГ, как и в любом другом государстве, обеспечивается конкретными государственными органами, принадлежащими к определенной ветви власти. Главные, принципиальные основы формирования и деятельности государственного аппарата закрепляются в консти­туциях этих государств, а также в специальных законах, регла­ментирующих правовой статус высших и центральных органов го­сударственной власти. Вместе с тем необходимо заметить, что период становления государственного механизма данных государств еще не завершен. Конкретно это выражается в том, что далеко не во всех странах СНГ имеется подробно разработанная право­вая основа формирования и деятельности некоторых высших ор­ганов государственной власти, а также органов местного самоуп­равления.

К принципиальным основам построения и деятельности госу­дарственного аппарата в странах СНГ относятся конституцион­ные положения, в которых провозглашается разделение властей как один из основополагающих принципов осуществления государ­ственной власти. Этот основополагающий принцип заложен в орга­низацию и деятельность высших органов государства.

По форме правления государства — участники Содружества условно можно разделить на две основные группы: президентс­кие республики и республики со смешанной формой правления. По отдельным формальным признакам к президентским респуб­ликам можно отнести Азербайджанскую Республику, Грузию, Республику Таджикистан, Туркменистан, Республику Узбекис­тан. Остальные государства Содружества, также условно, можно отнести к республикам со смешанной формой правления (полу­президентским).

Парламентаризм как один из наиболее демократических ин­ститутов представительства и защиты интересов как каждой от­дельной личности, так и всего общества в целом получил свое практическое и законодательное утверждение в союзных респуб­ликах Союза ССР только после его распада.

Новые высшие органы законодательной власти, отражая на­циональные особенности каждой конкретной страны, на практи­ке представляют различные общественные слои и объединения граждан, социальные и национальные группы населения этих стран. Парламентами стран СНГ являются: Милли Меджлис в Азербайджанской Республике; Национальное Собрание Респуб­лики Армения; Национальное Собрание Республики Беларусь; Парламент Грузии; Парламент Республики Казахстан; Законо­дательное собрание Жогорку Кенеш Кыргызской Республики; Парламент Республики Молдова; Маджлис Оли Республики Тад­жикистан; Халк Маслахаты (Народный Совет) и Меджлис Турк­менистана; Олий Мажлис Республики Узбекистан; Верховная Рада Украины.

Из перечисленных выше государств в вопросе организации высших представительных органов выделяется Туркменистан. Его особенность состоит в том, что в Туркменистане по Конституции образуются два высших представительных органа: Халк Маслаха­ты, как высший представительный орган народной власти Турк­менистана, и Меджлис (парламент), как законодательный орган Туркменистана. Согласно ст. 48 Конституции Туркменистана Халк Маслахаты состоит из избираемых народом по одному от каждого этрапа сроком на пять лет халк векиллери (делегатов), а также представителей трех ветвей власти: Президента республики, де­путатов Меджлиса, членов Кабинета министров, председателя Верховного суда, председателя Высшего хозяйственного суда, генерального прокурора, глав административно-территориальных образований среднего и низшего звена (глав администраций велаятов, арчыны (мэров муниципальных советов) шахеров, поселков). Халк векиллери выполняют свои обязанности безвозмездно на протяжении пяти лет — срока их полномочий.

Конституцией Туркменистана (ст. 50) к компетенции Халк Маслахаты отнесены следующие вопросы: принятие решений о целесообразности внесения поправок и дополнений в Конститу­цию; принятие решений о проведении референдумов; выработка рекомендаций об основных направлениях экономического, соци­ального, политического развития страны; принятие решений об изменении государственной границы и административно-террито­риального деления; ратификация и денонсация договоров о меж­государственных союзах и иных образованиях; объявление состо­яния войны и мира и другие.

Работой Халк Маслахаты руководит Президент Туркменис­тана либо один из членов Халк Маслахаты, избираемый парла­ментом.

По своей структуре высшие представительные органы зако­нодательной власти стран СНГ являются в большинстве государств однопалатными. Исключение составляют Республика Беларусь, Республика Казахстан и Кыргызская Республика. В этих государ­ствах парламенты двухпалатные. Так, в Республике Беларусь Национальное собрание состоит из Палаты представителей и Се­ната. Палата представителей избирается на основе всеобщего, равного, свободного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Сенат является палатой территориального предста­вительства и состоит из представителей областей и города Минска (по девять от каждого). По шесть сенаторов от каждой области и города Минска "избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных советов депутатов базового уровня областей и Минска" (ст. 91 Конституции). Одна треть членов Сената назнача­ется Президентом Республики Беларусь. Конституция закрепляет также положение о том, что лица, ранее занимавшие должность Президента, являются сенаторами пожизненно, если только они не откажутся от этого. Парламент Республики Казахстан состоит из Сената и Мажилиса. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значе­ния и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно облас­ти, города республиканского значения и столицы. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики Казахстан на срок полномочий Парламента. Мажилис избирается по одномандатным территориальным избирательным округам с примерно равной чис­ленностью населения (ст. 50 Конституции). Парламент Кыргызской Республики — Жогорку Кенеш — состоит из Законодательного Собрания, избираемого согласно Конституции и конституционно­го Закона "на основе представительства интересов всего населе­ния республики" и Собрания народных представителей, "избира­емого на основе представительства территориальных интересов" (п. 2 ст. 54 Конституции).

Компетенция палат бикамеральных парламентов в упомяну­тых странах СНГ сходна в своей основе. Однако следует отметить некоторые особенности в распределении компетенции между па­латами Парламента Республики Казахстан. Здесь имеет место ис­ключительная компетенция каждой из палат, т. е. Сената и Ма­жилиса; совместная компетенция палат, которая реализуется на их совместных заседаниях, компетенция палат, которая ре­ализуется на их раздельных заседаниях путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Так, к исключительной компетенции Сената Конституцией отне­сены вопросы: по представлению президента Республики избра­ние и освобождение от должности председателя Верховного суда, председателей коллегий и судей Верховного суда, принятие их присяги; дача согласия на назначение президентом Республики генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности; лишение неприкосновенности генерального проку­рора, председателя и судей Верховного суда; досрочное прекра­щение полномочий местных представительных органов в соответ­ствии с законодательством Республики; делегирование двух де­путатов в состав Высшего судебного совета Республики Казахстан; рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности президента Республики и вынесение его результа­тов на рассмотрение совместного заседания плат. Законодатель­ные полномочия палат, в числе прочих вопросов, отнесены к ком­петенции, реализуемой на раздельных заседаниях палат.

Следует отметить также особенности в распределении компе­тенции между палатами парламента Республики Кыргызстан - Жогорку Кенеш. Обе палаты наделены правом принимать законы как совместно, так и по отдельности. Так, Собрание народных представителей наделено правом: вносить изменения и дополне­ния в Конституцию; принимать законы в предусмотренных Кон­ституцией случаях; давать официальное толкование Конституции и принятых им законов; утверждать республиканский бюджет и отчет об его исполнении; принимать решение об изменении гра­ниц Республики; решает вопросы административно-территориаль­ного устройства Республики (подп. 1, 3, 4, 5, 6 п. 3 ст. 58 Консти­туции). Однако законы, принятые Собранием народных представи­телей по вопросам утверждения республиканского бюджета и отчета о его исполнении, а также по вопросам решения административ­но-территориального устройства, подлежат одобрению Законода­тельным собранием. В свою очередь законы, принятые Законода­тельным собранием по вопросам налогов и сборов, финансового и таможенного регулирования, банковской деятельности, ратифика­ции и денонсации международных договоров, амнистии, подлежат рассмотрению и одобрению Собранием народных представителей.

Сенат Национального собрания Республики Беларусь не на­делен правом принимать законы. В основном в его компетенцию входят полномочия по одобрению кандидатур, представленных Президентом на замещение некоторых высших государственных должностей. Сенат также осуществляет контроль за деятельнос­тью местных советов. Так, Сенат обладает правом на дачу согла­сия на назначение Президентом председателя и членов Верховно­го суда, генерального прокурора, председателя и членов Правле­ния Национального банка, председателя Государственного контрольного комитета, избирает шесть судей Конституционного суда, а также шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референду­мов, отменяет решения местных советов, рассматривает выдви­нутое Палатой представителей обвинение против Президента Е совершении измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании и 3/4 голосов принимает решение о его смещении с должности и т. д. (ст. 98 Конституции).

Компетенция однопалатных парламентов в странах — участ­ницах СНГ в своей основе приблизительно схожа. Так, не говоря уж о законодательных полномочиях, многие однопалатные пар­ламенты стран СНГ наделены полномочиями по: назначению ре­ферендумов; утверждению основных направлений внутренней и внешней политики; ратификации и денонсации международных договоров; утверждению государственного бюджета; вопросам амнистии; учреждению государственных наград и почетных зва­ний; утверждению указов Президента о военном и чрезвычайном положениях в стране и т. д.

Избираются нижние палаты парламентов и однопалатные парламенты в странах СНГ на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Возрастной ценз для выборов в упомянутые выше законодательные органы устанавливается в большинстве стран в 24 или 25 лет, реже в 21 год (например, Украина, Беларусь). Срок полномочий парламентов колеблется в зависимости от страны от 4 до 5 лет. Возрастной ценз для избра­ния в верхние палаты бикамеральных парламентов в Беларуси и Казахстане установлен в 30 лет, а в Кыргызстане одинаковый возрастной ценз — 30 лет — установлен для обеих палат. Депута­ты однопалатных парламентов, а также верхних и нижних палат парламентов стран СНГ работают на постоянной профессиональ­ной основе и, как правило, наделены свободным мандатом, кото­рый дает им право и возможность быть независимыми в своих решениях во время работы в парламенте и представлять интере­сы всего народа. В большинстве стран СНГ конституции запреща­ют совмещение депутатских полномочий с любой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой твор­ческой деятельности. В конституциях отдельных стран нет прямо­го запрета на совмещение депутатских полномочий, есть только отсылка к соответствующему закону о статусе депутата парла­мента (например, ст. 78 Конституции Украины). Исключение со­ставляет Республика Беларусь, где Конституция допускает со­вмещение депутатских полномочий с членством в Правительстве (ст. 92 Конституции).

Институт президента в странах СНГ

Президент в государствах СНГ, как в президентских респуб­ликах, так и в республиках со смешанной формой правления, наделяется очень широкими полномочиями. Причиной этому, ви­димо, является тот переходный период, который переживают эти государственные образования после распада СССР, когда в усло­виях становления институтов государственной власти и в услови­ях проходящих экономических и политических реформ необходи­ма действенная президентская власть.

Согласно конституциям стран СНГ, президентом может быть избран гражданин данного государства на основе всеобщего, рав­ного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий главы государства, как правило, 5 лет. Конституции устанавливают возрастные ограничения для кандидатов на пост президента. Так, в конституциях Украины, Грузии, Азербайджа­на и некоторых других стран СНГ устанавливается возрастной ценз для претендентов на пост президента в 35 лет, а в Конституции Туркменистана — 40 лет. В некоторых конституциях устанавлива­ется предельный возраст лица, претендующего на замещение по­ста президента. Так, в Конституции Республики Таджикистан пре­дельный возраст кандидата на пост президента установлен в 65 лет. Многие конституции закрепляют также ценз оседлости для кан­дидата в президенты. Например, в конституциях Грузии и Азер­байджана закреплено, что кандидат на пост президента должен проживать постоянно на территории государства не менее 15 лет (Грузия) и не менее 10 лет (Азербайджан), В Конституции Турк­менистана устанавливается, что кандидат на должность прези­дента должен проживать на территории Туркменистана, а срок проживания не уточняется.

Практически все конституции государств — членов СНГ ус­танавливают запрет на замещение должности президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд.

В государствах с президентской формой правления (Азербай­джанская Республика, Грузия, Туркменистан, Республика Тад­жикистан, Республика Узбекистан) президент по конституции является главой государства, главой исполнительной власти, вер­ховным главнокомандующим вооруженными силами, представля­ет государство во внешних сношениях и т. д. Так, согласно Кон­ституции Азербайджанской Республики президент является гла­вой государства, главой исполнительной власти, воплощением единства народа, гарантом независимости и территориальной це­лостности, гарантом соблюдения международных соглашений и до­говоров, верховным главнокомандующим вооруженными силами, гарантом судебной системы, представляет государство внутри стра­ны и во внешних сношениях (ст. 7, 8, 9, 10 Конституции).

Наличие помимо поста президента поста премьер-министра не типично для президентских республик, где правительство, как правило, возглавляет непосредственно сам президент. Однако в некоторых республиках СНГ с президентской формой правления конституциями этих стран предусматривается еще и пост пре­мьер-министра (Азербайджанская Республика, Республика Тад­жикистан, Республика Узбекистан).

Президент е странах с президентской формой правления наделен широкими полномочиями в исполнительной сфере госу­дарственной деятельности. Глава государства в странах располагает полномочиями, которые дают ему возможность от­стаивать точку зрения исполнительной ветви власти по важнейшим вопросам государственной жизни перед государственными органами, принадлежащими к другим ветвям власти. В большин­стве упомянутых президентских республик за президентом зак­реплено право применять в отношении законов, принятых парла­ментом, отлагательное вето. Так, например, в п. 6 ст. 57 Конститу­ции Туркменистана говорится: "Президент Туркменистана... подписывает законы, вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить закон со своими возражениями в Меджлис для повторного обсуждения и голосования... Президент не обладает пра­вом отлагательного вето в отношении законов об изменениях и дополнениях Конституции". Президенты некоторых из упомяну­тых стран наделены также правом представлять в парламент еже­годные послания о положении в области внутренней и внешней политики страны. Соответствующие статьи закреплены в Консти­туциях Туркменистана (п. 4 ст. 57), Республики Узбекистан (п. 7 ст. 93), Конституции Грузии (п. 5 ст. 73).

Конституции стран СНГ с президентской формой правления не наделяют президента правом роспуска парламента.

Большинство государств Содружества относятся к республи­кам со смешанной формой правления (Армения, Республика Бе­ларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Респуб­лика Молдова, Украина).

В государствах СНГ со смешанной формой правления полно­мочия президента также могут быть весьма широкими. Приме­ром тому могут послужить полномочия президента Кыргызской Республики и Республики Казахстан. Так, помимо полномочий, свойственных главе государства, президенты названных стран на­делены правом издавать нормативно-правовые акты, имеющие силу закона. Например, в соответствии со ст. 68 Конституции Кыр­гызской Республики палаты Жогорку Кенеш могут делегировать свои законодательные полномочия Президенту Кыргызской Рес­публики на срок не более одного года. Кроме того, законодатель­ные полномочия переходят к Президенту в случае роспуска палат Жогорку Кенеш. Упомянутая статья Конституции предоставляет президенту законодательные полномочия также в случае роспус­ка одной из палат парламента. В этом случае президент осуществ­ляет законодательные полномочия только той палаты, которая распущена. Законодательные полномочия осуществляются прези­дентом Кыргызской Республики путем принятия указов, имею­щих силу закона. Президент Республики Казахстан в соответствии с подпунктом 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан по его собственной инициативе может быть наделен правом издания за­конов на срок не более одного года двумя третями голосов от об­щего числа депутатов каждой из палат парламента. Более того, Президент Республики Казахстан наделен правом определять при­оритетность рассмотрения проектов законов в Мажилисе, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что означает, что парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении этого требования президента он вправе издать указ, имеющий силу закона, кото­рый действует до принятия парламентом данного закона в уста­новленном Конституцией порядке (п. 2 ст. 61 Конституции Респуб­лики Казахстан).

Полномочия президентов в других странах СНГ со смешан­ной формой правления имеют свои особенности в каждом отдель­ном государстве. Так, президент Республики Армения на основа­нии заключения Конституционного Суда может прекратить пол­номочия назначенного им самим члена Конституционного Суда или дать согласие на его арест, привлечение к уголовной или админи­стративной ответственности в судебном порядке (п. 10 ст. 55 Кон­ституции Республики Армения).

Конституционные положения о правовом статусе президента в некоторых странах СНГ конкретизируются и развиваются в за­конодательных актах, детализирующих конституционные поло­жения о президенте страны. К таким законодательным актам от­носится, например: Закон Республики Беларусь "О Президенте Республики Беларусь" от 21 февраля 1995 г. № 3602-ХП в редак­ции Закона от 7 июля 1997 г. № 52-3; Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733, имеющий силу Конститу­ционного Закона "О Президенте Республики Казахстан"; Закон Республики Молдова "Об обеспечении деятельности Президента Республики Молдова" № 111 от 20 февраля 1997 г. Подобные зако­нодательные акты имеются и в некоторых других государствах — участниках Содружества. Как правило, в данных законодатель­ных актах, помимо общих положений, конкретизируются консти­туционные положения о вступлении президента в должность и о порядке сложения президентом своих полномочий по состоянию здоровья, в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления, а также при добровольном уходе прези­дента в отставку. В законах о президенте закрепляется порядок организации и обеспечения деятельности президента, порядок из­дания актов президента, положения о делегировании законода­тельных полномочий президенту и т. д.

Правительство в странах СНГ

Правовой статус правительства в странах СНГ закреплен в соответствующих разделах конституций этих стран, а также в специальных законодательных актах о правительстве и других нормативно-правовых актах. Название этого высшего органа ис­полнительной власти, его место и роль в системе государствен­ных органов, компетенция в каждой отдельной стране могут отли­чаться (Кабинет Министров — в Азербайджанской Республике, Республике Узбекистан, в Республике Беларусь, на Украине, в Туркменистане; Правительство — в Республике Армения, Ка­захстане, Кыргызстане, Республике Молдова, Таджикистане). Однако следует отметить, что не все конституции провозглашают правительство высшим органом исполнительной власти. Так, на­пример, ст. 113 Конституции Украины и п. 1 ст. 70 Конституции Кыргызстана провозглашают Правительство высшим органом ис­полнительной власти, а в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство — Кабинет министров Бела­руси — является центральным органом государственного управ­ления. Конституция Республики Молдова (п. 1 ст. 96) гласит, что Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публич­ным управлением.

Большинство других конституций стран СНГ, как правило, в разделах, посвященных правительству, ограничиваются конста­тацией того, что кабинет министров или правительство осуществ­ляют исполнительную власть в государстве либо то, что оно яв­ляется исполнительным и распорядительным органом.

Правовой статус правительства закрепляется не только в конституциях стран СНГ, но также в специальных законах о пра­вительстве, как, например, Закон Республики Молдова "О Пра­вительстве" от 23 июля 1992 г. или Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 г. № 2688. В конституциях закреп­лены конституционные основы формирования, организации и де­ятельности правительства, а также его основные полномочия в области экономики, в сфере социального развития, обеспечения безопасности, в области осуществления внешней политики и т. д. В законах о правительстве более подробно регулируется и регла­ментируется его состав и порядок формирования, основные на­правления деятельности, ответственность и подотчетность прави­тельства, его компетенция и др. Однако нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность правительства в государ­ствах СНГ, могут быть не только законы, но и постановления самого правительства. Так, например, постановлением Кабинета министров Республики Беларусь от 30 марта 1995 г. № 172 был утвержден "Регламент Кабинета министров Республики Беларусь". Главой правительства в странах СНГ является, в зависимости от формы правления, либо сам президент, либо премьер-министр. Премьер-министр, как правило, назначается президентом. В од­них государствах СНГ для назначения кандидатуры на пост пре­мьер-министра необходимо согласие парламента (например, ст. 71 Конституции Кыргызской Республики), в других государствах та­кого согласия не требуется (например, согласно ст. 65 Конститу­ции Республики Казахстан и п. 1 ст. 3 Указа Президента "О Пра­вительстве" Правительство формируется Президентом самостоя­тельно).

В большинстве государств СНГ предложения о составе пра­вительства вносятся главе государства премьер-министром и пре­зидент либо принимает предложение о составе правительства, либо отклоняет его. Однако в некоторых государствах СНГ есть свои особенности в процедуре формирования правительства. Так, согласно ст. 98 Конституции Республики Молдова, после выдви­жения президентом кандидатуры на должность премьер-министра последний должен в 15-дневный срок после его выдвижения об­ратиться к Парламенту с просьбой о выражении доверия программе деятельности Правительства и всему его составу. После обсужде­ния программы деятельности и состава Правительства на заседа­нии Парламента он может выразить вотум доверия Правитель­ству большинством голосов депутатов.

Компетенция правительства в большинстве стран СНГ в своей основе очень похожа. К наиболее типичным полномочиям прави­тельства относятся следующие: руководство системой подчинен­ных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти; осуществление мер по реализации ос­новных направлений внутренней и внешней политики; разработка и представление в парламент или президенту для внесения в пар­ламент проекта государственного бюджета и отчет о его исполне­нии; обеспечение проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, а также государственной поли­тики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, социального обеспечения и оплаты труда; осуществление мер по обеспечению прав и свобод граж­дан; осуществление мероприятий по защите интересов государ­ства, государственной безопасности и обороноспособности; приня­тие мер по охране общественного порядка и борьбе с преступно­стью; принятие мер по охране всех видов собственности; управление государственной собственностью; обеспечение испол­нения конституции, законов, актов главы государства и принятых самим правительством постановлений; обеспечение осуществле­ния политики в сфере труда и занятости населения; выполнение других функций, определенных конституцией, законами, актами президента.

Вопрос о подотчетности правительства в конституционном законодательстве государств — членов Содружества решается несколькими способами. В ряде стран СНГ правительство в своей деятельности подотчетно президенту и одновременно ответ­ственно перед парламентом. К таким странам относятся Респуб­лика Беларусь, Украина, Кыргызская Республика, Республика Казахстан. В некоторых странах СНГ правительство не подот­четно парламенту и несет ответственность за свою деятель­ность только перед президентом. Так, в соответствии со ст. 79 Конституции Грузии члены правительства ответственны в своей деятельности только перед президентом. Подобный порядок выте­кает и из смысла конституционных положений о правительстве в Туркменистане, Азербайджане, Узбекистане.

Прекращение полномочий правительства в странах — учас­тницах Содружества осуществляется различными способами. Одна из основных причин прекращения полномочий правительства — это выборы нового главы государства. В большинстве стран СНГ правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом. Однако в некоторых странах порядок прекращения полномочий правительства отличается от остальных стран СНГ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 103 Конституции Республики Молдо­ва Правительство осуществляет свои полномочия до признания действительными выборов нового состава Парламента.

В отдельных странах возможна отставка правительства в ре­зультате выражения парламентом вотума недоверия правитель­ству. К таким странам относится, например, Республика Казах­стан (п. 3 ст. 70 Конституции). Механизм прекращения полномочий правительства в этом случае в странах СНГ в значительной степе­ни может отличаться. Так, в Кыргызской Республике Собрание народных представителей может выразить недоверие не всему правительству, а только премьер-министру 2/3 голосов от общего числа депутатов (п. 5 ст. 71 Конституции).

Центральными отраслевыми органами исполнительной влас­ти в странах СНГ являются министерства, комитеты и другие ведомства. Основы правового статуса центральных органов испол­нительной власти закреплены либо в конституции государства, либо в специальном нормативно-правовом акте, издаваемом пар­ламентом или президентом. Конституции и специальные законо­дательные акты о центральных органах исполнительной власти в странах Содружества неодинаково формулируют само наимено­вание данных органов. Так, например, в гл. 8 Конституции Рес­публики Молдова упомянутые органы исполнительной власти на­зываются центральными отраслевыми органами публичного уп­равления государством (п. 1 ст. 107 Конституции).

Судебные органы в странах СНГ

Становление суверенной государственности в союзных рес­публиках после распада СССР неизбежно коснулось организации и порядка функционирования судебной власти в данных новых государствах. Основы судебной системы, как правило, закрепля­ются в конституциях этих государств, которые посвящают специ­альные разделы и главы судебной системе (гл. 6 Конституции Рес­публики Беларусь; гл. 5 Конституции Грузии; раздел VII Консти­туции Республики Казахстан; гл. 6 Конституции Кыргызской Республики и др.).

В соответствии с конституциями стран СНГ правосудие в них осуществляется конституционными судами, верховными судами общей юрисдикции, высшими арбитражными судами, а также местными судами и военными судами. Соответствующие главы в конституциях этих стран закрепляют общепризнанные принципы правосудия, на которых строится судебная система в каждой кон­кретной стране. Организационная структура судебной системы в странах СНГ примерно одинакова. Однако в некоторых государ­ствах она имеет существенные отличия. Так, к органам судебной власти в Республике Армения отнесен Конституцией Совет пра­восудия, председателем которого является президент Республи­ки, а его заместителями — министр юстиции и генеральный про­курор. Данный орган выполняет в основном функции, относящие­ся к подбору и расстановке кадров, присвоению классных чинов судьям и работникам прокуратуры и т.д. (ст. 94, 95 Конституции). Помимо Конституционного суда судебную систему Республики Ар­мения составляют суды первой инстанции, которые являются су­дами общей юрисдикции, апелляционные суды и Кассационный суд (ст. 92 Конституции). Имеются также особенности в структуре судебной системы Республики Молдова. Так, в соответствии с п. 1, 2 ст. 115 Конституции правосудие в Республике осуществляется Высшей судебной палатой, Апелляционной палатой, трибуналами и судами, а для отдельных категорий дел в соответствии с зако­ном могут действовать специализированные суды. Кроме того, по Конституции к судебной власти отнесен Высший совет магистра­туры, который в соответствии со ст. 123 Конституции обеспечи­вает, согласно правилам судоустройства, назначения, переме­щения, повышения судей и применение к ним дисциплинарных мер. Аналогичный орган примерно с такими же полномочиями есть и на Украине — Высший совет юстиции (ст. 131 Конститу­ции). Все конституции стран СНГ запрещают создание чрезвы­чайных судов.

Конституционные положения о судебной системе развива­ются и конкретизируются в текущем законодательстве каждой из стран СНГ: Закон Республики Беларусь № 3514-ХП "О судоуст­ройстве и статусе судей в Республике Беларусь" 1995 года; Закон Республики Молдова "О судоустройстве" № 514 от 6 июля 1995 г.; Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О судах Республики Казахстан" от 20 октября 1995 г. № 2581, а также Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О судах и статусе судей в Республике Казахстан" от 20 декабря 1995 г. № 2694 и др. Однако следует заметить, что судебные системы ряда государств СНГ в настоящее время нахо­дятся в начальной стадии реформирования. Там еще не приняты новые законодательные акты о судоустройстве.

Особое место в конституционном законодательстве стран СНГ уделяется правовому регулированию организации и деятельнос­ти органов конституционного контроля. Наименование органов конституционного контроля в странах Содружества в основном одинаково — это Конституционный суд. Исключение составляют такие страны, как Республика Казахстан и Туркменистан. В Ка­захстане органом конституционного контроля является Конститу­ционный совет (раздел VI Конституции Республики Казахстан), В Туркменистане функции органа конституционного контроля вы­полняет, в соответствии с п. 8 ст. 67 Конституции Туркменистана, Меджлис — Парламент Туркменистана. В указанной статье гово­рится: "К ведению Меджлиса относится: определение соответ­ствия Конституции и законам нормативных актов органов госу­дарственной власти и управления".

Порядок формирования, структура и порядок деятельности конституционных судов в странах СНГ, в зависимости от государ­ства, могут в значительной степени отличаться. Однако в боль­шинстве государств СНГ эти судебные органы формируются парламентом по представлению президента. Так, например, в Азербайджанской Республике члены Конституционного суда на­значаются Мили Меджлисом по представлению президента (ст. 152 Конституции); в Республике Армения из 9 членов Конституцион­ного суда четверых назначает президент, а пять членов — Национальное Собрание (ст. 99 Конституции); по Конституции Республики Беларусь председатель и пять членов Конституционного суда назначаются президентом и шесть судей — Сенатом (ст. 116 Кон­ституции); в Грузии трех членов Конституционного суда назнача­ет президент, трех избирает Парламент и трех назначает Верхов­ный суд (п. 2 ст. 88 Конституции); в Республике Казахстан два члена Конституционного совета назначаются президентом, два — Председателем Сената и два — Председателем Мажилиса, прези­дентом также назначается председатель Конституционного сове­та (п. 3 ст. 71 Конституции); в Кыргызской Республике судей Кон­ституционного суда избирают Законодательное собрание и Собрание народных представителей и т. д.

Как правило, органы конституционного контроля в стра­нах СНГ осуществляют свои контрольные полномочия по про­верке конституционности нормативно-правовых актов по зап­росам граждан (Конституция Грузии, ст. 89), организаций и госу­дарственных органов (Конституция Республики Армения, ст. 101; Конституция Республики Беларусь, ст. 116; Конституция Азер­байджанской Республики, ст. 152 и др.). Вместе с тем в некоторых государствах, таких, как Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, конституционные суды этих государств самостоятельно по собственной инициативе осуществ­ляют надзор за конституционностью нормативно-правовых актов.

Законодательство ряда государств СНГ устанавливает для кандидатур на должность члена конституционного суда специаль­ный возрастной ценз. Как правило, 35 лет нижний и 65—75 лет верхний предельный возраст. Однако в Азербайджанской Респуб­лике Конституция не устанавливает специального возрастного ценза для судей Конституционного суда и на них распространяет­ся общий для всех судей возрастной ценз — не моложе 25 лет (ст. 143 Конституции).

Срок полномочий судей и членов конституционного суда, в зависимости от страны, колеблется от 5 до 15 лет. В некоторых государствах СНГ, как, например, в Армении, судья и член Кон­ституционного суда несменяемы и занимают свою должность до достижения 65 лет (судья) и 70 лет (член Конституционного суда) — ст. 96 Конституции. В отдельных странах СНГ экс-президенты ав­томатически становятся пожизненными членами органа конститу­ционного надзора (например, п. 1 ст. 71 Конституции Республики Казахстан). Члены конституционного суда обладают неприкосно­венностью на весь срок своих полномочий.

В государствах СНГ применяется в основном последующий конституционный контроль. Однако относительно международ­ных договоров в большинстве стран осуществляется предваритель­ный конституционный контроль. Так, в соответствии с п. 2 ст. 100 Конституции Республики Армения Конституционный суд устанав­ливает соответствие Конституции международных договоров до их ратификации. Предварительный конституционный контроль осуществляется в Республике Казахстан. Согласно подп. 2 и 3 п. 1 ст. 72 Конституции Республики Казахстан Конституционный совет рассматривает до подписания президентом принятые Парламен­том законы, а также рассматривает до ратификации междуна­родные договоры на соответствие их Конституции.

К основным полномочиям органа конституционного надзора в странах СНГ относятся: решение вопроса о соответствии кон­ституции законов и других нормативных актов, а также между­народных договоров; официальное толкование норм конституции; решение вопроса о правильности проведения выборов президен­та; дача заключения по вопросу об отрешении президента от дол­жности; принятие решения о конституционности правопримени­тельной практики, которая затрагивает конституционные права граждан; рассмотрение споров по разграничению компетенции между государственными органами и др.

Назначение и полномочия верховных судов, высших арбитраж­ных судов в странах СНГ во многом схожи. Как правило, в конститу­циях и законодательных актах о судебной системе этих государств закреплено, что верховный суд является высшим судебным орга­ном по гражданским, уголовным, административным и другим де­лам, отнесенным к ведению судов общей юрисдикции, осуществ­ляет надзор за работой нижестоящих судов общей юрисдикции, а также дает разъяснения по практике деятельности этих судов.

К компетенции высших арбитражных судов национальное законодательство в странах СНГ относит разрешение споров между хозяйствующими субъектами (например, ст. 84 Конституции Кыр­гызской Республики).

Структура прокуратуры и ее функции в своей основе одина­ковы во всех странах СНГ. Конституции предписывают органам прокурорского надзора следить за точным и единообразным ис­полнением законов и других нормативно-правовых актов государ­ственными органами и должностными лицами, органами местного самоуправления и местными исполнительными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями и гражданами. Во всех упомянутых странах это централизованная система органов прокуратуры, возглавляемая генеральным прокурором.

Генеральный прокурор назначается, как правило, главой го­сударства с согласия парламента или одной из его палат. В ряде конституций стран СНГ срок полномочий генерального прокурора не оговаривается, а в остальных странах срок полномочий проку­рора равняется 5 годам.

Административно-территориальное деление государств Содружества

Административно-территориальное деление государств Со­дружества продиктовано их государственным устройством, так как все они, за исключением России, являются унитарными государствами. Небольшие по территории государства СНГ имеют, как правило, достаточно простое административно-террито­риальное устройство. Так, в соответствии со ст. 110 Конституции Республики Молдова ее территория подразделяется на районы, города и села, а по Конституции Республики Армения ее терри­тория делится на области и сельские и городские общины (ст. 104 Конституции). Однако даже в сравнительно небольших по терри­тории государствах СНГ административно-территориальное де­ление может быть достаточно сложным. Так, в соответствии со ст. 47 Конституции Туркменистана его территория состоит из ад­министративно-территориальных образований: веялатов, этрапов, шахеров, приравненных к этрапам, в которых образуются органы государственного управления, а также шахеров, поселков, оба, где учреждаются местные органы самоуправления. Достаточно сложным является административно-территориальное деление Республики Узбекистан. В соответствии со ст. 68 Конституции Рес­публика Узбекистан состоит из областей, районов, городов, по­селков, кишлаков, аулов, а также Республики Каракалпакстан.

В остальных государствах СНГ административно-территори­альное деление в основном четырехзвенное — район, город, де­ревня, поселок (например, ст. 176 Конституции Азербайджанской Республики) или пятизвенное — область, город, район, поселок, село (ст. 7 Конституции Республики Таджикистан). Однако в при­веденных выше примерах не учитываются автономные образова­ния в данных странах. При учете Нахичеванской Республики в Азербайджане и Горно-Бадахшанской автономной области в Тад­жикистане структура административно-территориального деления этих государств будет выглядеть еще более сложной.

Автономия в странах СНГ

В составе некоторых государств имеются автономные обра­зования: в Азербайджанской Республике (Нахичеванская Авто­номная Республика), в Республике Таджикистан (Горно-Бадахшанская автономная область), в Узбекистане (Республика Каракалпакстан), на Украине (Автономная Республика Крым). В Кон­ституции Грузии (ст. 1) также закреплено, что "Грузия — незави­симое, единое и неделимое государство, что подтверждено ре­ферендумом, проведенным 31 марта 1991 года на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 года". Автономные госу­дарственные образования в этих государствах обладают полити­ческой самостоятельностью в установленных конституцией преде­лах.

Правовой статус автономных образований определяется в конституциях этих государств, а также в конституциях самих ав­тономных республик и в специальных законодательных актах, по­священных правовому статусу этих автономий, как, например, Закон Украины "Об Автономной Республике Крым" от 17 марта 1995 г. Степень автономии в некоторых государствах СНГ, имею­щих автономные государственные образования, достаточно ши­рока. Так, в Конституции Азербайджанской Республики Нахичеванской Автономной Республике посвящена глава 9, в которой говорится, что Нахичеванская Автономная Республика является автономным государством в составе Азербайджанской Республи­ки и ее правовой статус устанавливается как Конституцией Азер­байджанской Республики, так и Конституцией Нахичеванской Автономной Республики (ст. 163 Конституции Азербайджанской Республики).

Необходимо отметить, что конституции некоторых стран, в состав которых входят государственные образования, не ограни­чиваются предоставлением только тех прав, которые обычно свой­ственны автономии. Так, например, Конституция Республики Уз­бекистан в специальной гл. 17 "Республика Каракалпакстан" (ст. 70) провозглашает Республику Каракалпакстан суверенным государ­ством, которое входит в состав Узбекистана и наделено правом выхода из состава Узбекистана "на основании всеобщего референ­дума народа Каракалпакстана" (ст. 74 Конституции Узбекистана). Отношения Узбекистана и Каракалпакстана в рамках Конститу­ции Узбекистана регулируются договорами и соглашениями, а споры между этими двумя государствами "решаются путем согла­сительных процедур" (ст. 74 Конституции Узбекистана). В данном случае из смысла вышеприведенных положений Конституции Уз­бекистана можно провести аналогию с распределением компетен­ции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституции других стран СНГ, имеющих в своем составе автономные образования, ограничиваются предоставлением этим автономиям полномочий только в социальной, экономической, культурной сферах жизни, как, например, в Конституции Рес­публики Таджикистан (ст. 83 гл. 7), посвященной Горно-Бадахшанской автономной области. Объем полномочий автономных образований в странах СНГ отличается несущественно и в своей основе примерно одинаков. В основном это издание законов и других нор­мативных актов по вопросам, отнесенным к компетенции авто­номного образования; решение вопросов административно-терри­ториального устройства; управление экономикой, социальным, на­ционально-культурным, научным развитием; образование и здравоохранение; охрана окружающей среды; определение источ­ников дохода в бюджет автономного образования; установление налогов в пределах, установленных общегосударственным законо­дательством; содействие охране правопорядка; развитие физкуль­туры и спорта; охрана и использование памятников истории и культуры; проведение демографической политики и др.

Местное самоуправление в странах СНГ

Местное самоуправление занимает особое место в системе управления общественными и государственными делами в госу­дарствах Содружества. Основы местного самоуправления закреп­ляются в конституциях почти всех упомянутых выше стран, а конституционные основы местного самоуправления получили свое развитие в текущем законодательстве ряда государств СНГ.

Под местным самоуправлением принято понимать такую орга­низацию граждан, которая ставит своей целью самостоятельное решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через выборные органы при учете исторических, национальных, географических, социальных и других особенностей данной ад­министративно-территориальной единицы. Так, в Законе Рес­публики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" от 20 февраля 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в 1995, 1996 и 1997 годах, местное самоуправление рассматривается как "форма организации и дея­тельности граждан для самостоятельного решения непосредствен­но или через избираемые ими государственные и общественные органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и осо­бенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и при­влеченных средств" (ст. 1 Закона "О местном управлении и само­управлении в Республике Беларусь").

Однако в конституциях отдельных государств — членов СНГ нет упоминаний о местном самоуправлении, а говорится о пуб­личном управлении. Так, например, в главе 8 Конституции Рес­публики Молдова говорится о том, что "публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения" (ст. 109 Конституции).

Конституции и законодательство о местном самоуправлении не только закрепляют само содержание понятия "местное само­управление", но также устанавливают основные принципы осу­ществления местного самоуправления, содержат перечень орга­нов местного самоуправления в административно-территориаль­ных единицах, их полномочия, порядок формирования и др.

Формами осуществления местного самоуправления населением могут быть как непосредственная, так и представительная де­мократия. В первом случае это сходы, собрания, местные рефе­рендумы, а также другие формы непосредственного волеизъяв­ления населения, во втором — это образование выборных пред­ставительных органов местного самоуправления, наделенных законодательством определенными полномочиями в решении воп­росов местного значения.

Материальную и финансовую основу местного самоуправле­ния составляют движимое и недвижимое муниципальное иму­щество, средства, поступающие из местных бюджетов, а также другие денежные поступления, земля и другие природные ре­сурсы, находящиеся в собственности самоуправляющихся тер­риторий.

Как правило, конституции и законодательство стран СНГ закрепляют положения о финансовой и материальной поддержке местного самоуправления со стороны государства, а также поло­жения о компенсации местному самоуправлению затрат, возник­ших вследствие решений органов государственной власти (напри­мер, ст. 142 Конституции Украины).

Законодательство стран — участниц Содружества закрепля­ет за органами местного самоуправления преимущественно сле­дующие полномочия: самостоятельное управление муниципаль­ной собственностью; утверждение и исполнение местного бюдже­та; установление местных налогов и сборы; утверждение программ социально-экономического и культурного развития и контроль за их выполнением; обеспечение проведения местных референдумов и реализация их результатов; создание, реорганизация и ликви­дация муниципальных предприятий, организаций и учреждений, а также контроль за их деятельностью; оказание содействия ох­ране общественного порядка; принятие мер по охране окружаю­щей среды, а также другие полномочия, закрепленные в теку­щем законодательстве о местном самоуправлении.

В конституциях и законодательстве о местном самоуправле­нии стран СНГ установлено, что местное самоуправление осуще­ствляется местными сообществами, которые в пределах своей ком­петенции и под свою ответственность управляют делами местного значения. Как правило, в конституции и законодательстве о мес­тном самоуправлении стран СНГ закреплено, что местное само­управление осуществляется через местные выборные органы, образуемые непосредственно самим населением. Законодательством большинства стран СНГ за органами местного самоуправления закрепляется право иметь в своем владении, пользовании и рас­поряжении необходимую собственность.

В некоторых странах СНГ законодательством предусматри­вается возможность делегирования органам местного самоуправ­ления отдельных государственных полномочий с передачей не­обходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. Однако в этом случае по переданным им полномо­чиям органы местного самоуправления подотчетны государствен­ным органам (например, ст. 94 Конституции Кыргызской Респуб­лики).

В большинстве конституций стран СНГ закрепляется поло­жение о том, что органы местного самоуправления в своей дея­тельности должны соблюдать законодательство государства и из­давать акты, не противоречащие правовым установлениям госу­дарства. Иногда в конституциях стран СНГ встречаются положения, смысл которых заключается в том, что статус самоуправляющей­ся территории не должен нарушать унитарного характера или целостности государства (например, п. 3 ст. 109 Конституции Рес­публики Молдова).