§ 2. Системы местного самоуправления

Системы местного самоуправления в современных зарубеж­ных государствах строятся на основе административно-террито­риального деления страны. Само административно-территориаль­ное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве слу­чаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается коренной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и кон­ституционных законов, затрагивающих другие аспекты в органи­зации государства.

Административно-территориальное деление страны склады­валось, как правило, под влиянием чисто географических факто­ров с учетом экономической, социальной и демографической ситу­аций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-тех­нического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но каса­ется это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубеж­ных государствах (CHIA, ФРГ, Испании, Италии, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территори­ального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в систе­ме административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий от­стает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах террито­рии, численности населения и экономическом потенциале адми­нистративно-территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеративных государствах — это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно-территориального деления долж­ны строиться на основе принципов общефедеральной конститу­ции. Детальное регулирование местного административно-терри­ториального деления осуществляется специальными законами.

Основная цель разделения государства на соответствующие административные единицы — помочь найти наиболее удобную и эффективную систему государственного управления, которая в наибольшей степени отвечала бы потребностям населения данного региона.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Ин­дия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встре­чаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли от­дельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Фран­ция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления облада­ют довольно большой самостоятельностью по отношению к выше­стоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широ­кая система выборности этих органов. В некоторых странах пря­мая система соподчиненности осуществляется путем так называемой "координации" деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления по­ставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может созда­ваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административ­но-территориальные единицы назначаются полномочные предста­вители правительства, которые осуществляют административ­ный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуп­равления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководите­лем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях изби­раются провинциальные советы во главе с префектами, а цент­ральную администрацию представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый "политический руководитель". Функции назначаемых представи­телей центра официально сводятся к руководству полицией и над­зору за деятельностью выборных учреждений, а фактически рас­пространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Представители центральных властей, осуществляя админис­тративный надзор в отношении органов местного самоуправле­ния, могут проверить законность актов, принятых этими органа­ми и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними представителя правительства. Если в специ­ально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить реше­ние органа местного самоуправления администратор сам не име­ет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в су­дебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов не только от представителя правительства, но и в целом от правительства, главы государства, парламента страны.

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во мно­гом историческими традициями и экономической целесообразнос­тью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (гео­графических, социально-экономических, производственных, де­мографических и т. д.). В американских штатах, например, основ­ными административно-территориальными подразделениями яв­ляются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы — т. е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Аме­риканские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация США предпола­гает и особые подразделения в штатах - специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов са­моуправления. Специальные округа имеют свои органы управле­ния или комиссии, которые или полностью избираются населени­ем, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выс­тупают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школь­ные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются для выпол­нения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищ­ного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местно­го самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а граф­ства — на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Анг­лии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии — общины.

Во всех административно-территориальных единицах, кро­ме мелких приходов, имеются выборные органы местного управ­ления — советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые общие со­брания избирателей данного прихода.

Италия в административно-территориальном отношении де­лится на области, причем Конституцией Италии предусмотрено предоставление широкой автономии итальянским областям. Авто­номные области имеют право принимать собственные законы и обладают другими важными полномочиями. Области делятся на провинции, которые включают в себя городские и сельские ком­муны. Во всех этих единицах органами местного управления яв­ляются соответствующие выборные советы.

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с консти­туциями земель земли делятся на округа, округа — на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои вы­борные органы местного управления — соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными сове­тами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные орга­ны местного управления отсутствуют.

В Японии территориальное деление включает в себя префек­туры, причем префектуры различаются по численности населе­ния от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры вклю­чают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жите­лей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый правовой статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях явля­ются избираемые населением соответствующие собрания.

В Латинской Америке основой территориального деления, а также политической и административной организации, признается свободная муниципия, управляемая муниципалитетом, понимаемым прежде всего как городской муниципалитет. Однако в некоторых латиноамериканских странах муниципалитетами или муниципаль­ными советами называют коллегиальные органы всех звеньев мес­тной администрации (Сальвадор, Коста-Рика). В Венесуэле и Гон­дурасе это название закреплено лишь за органами, подчиненны­ми районной администрации, а законодательством таких стран, как Боливия, Доминиканская Республика, Гватемала, Гаити, Па­рагвай, статус муниципалитетов признается за органами, созда­ваемыми лишь в низших и средних звеньях административно-тер­риториального деления, где действует система самоуправления. Для провинций или департаментов — наиболее крупных террито­риальных единиц — устанавливается особый правовой режим пря­мого управления, не допускающий административной автономии.