§ 1. Место правительства в системе высших органов государства

Правительство и руководимый им аппарат управления — важнейшая составная часть и центральное звено всего государ­ственного механизма. В различных странах высший орган прави­тельственной власти может иметь различные наименования. Наи­более распространенное из них — совет министров, государствен­ный совет, федеральный совет и т. п. В качестве собирательного используется термин "правительство".

Правительство как носитель исполнительной власти

Правительство в большинстве зарубежных стран осуществ­ляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее суще­ственные общественные интересы. Оно выступает как основной государственный орган, обеспечивающий проведение внутренней и внешней политики государства, охрану и защиту конституцион­ного строя.

Правительство играет главную роль в разработке и форму­лировании основных целей политики государства, определении путей и средств их достижения и осуществления.

Усиливается независимость правительства от парламента. Практика последних десятилетий подтверждает, что зачастую парламентарии даже не информируются о важнейших правитель­ственных решениях, а правительство далеко не всегда считается с настроениями масс. Многочисленные опросы общественного мне­ния, проводимые в развитых странах на сравнительно высоком профессиональном и техническом уровне, нередко свидетельствуют об отрицательном отношении большинства населения к правитель­ственной политике или отдельным акциям, о падении ее попу­лярности. Однако подобные результаты опросов обычно весьма мало сказываются на практической деятельности правительства.

Конечно, современное демократическое государство не мо­жет себе позволить исключить контроль за правительственной политикой. Это находит отражение и в системе государственно-правовых норм, которые в большинстве развитых стран закреп­ляют институт парламентской ответственности правительства и возможность привлечения к судебной ответственности его членов на основе специальной процедуры и в порядке особого судопроиз­водства. Однако ни применение системы "сдержек и противовесов" ни прокламируемое на доктринальном уровне ограничение правительственной власти при помощи публичных прав и свобод исключают стремление бюрократического аппарата к умножению управленческих структур, его бесконтрольности и самостоя­тельности. Рост бюрократизма — одна из главных угроз демокра­тии.

Обоснованию растущей роли и самостоятельности правительства служит сформулированная в Великобритании и получившая сравнительно широкое распространение теория "самостоятель­ного мандата". Согласно этой теории, избиратели на всеобщих выборах высказываются не столько за того или иного кандидата в депутаты, сколько за правительственную политику или против нее. Тем самым они дают определенный мандат правительству, которое действует по воле избирателей и не должно зависеть от капризов парламентской борьбы. Голосованию на парламентских выборах придается значение плебисцита по вопросу о доверии определенному лицу (президенту, премьеру) или правительству в целом. Иначе говоря, избираются депутаты, но на голосование ставится вопрос о доверии правительству. В отдельных странах даже само правительство (Швейцария) или его глава (Израиль) избираются населением. Совершенно очевидно, что концепция "самостоятельного мандата" служит дальнейшему умалению зна­чения "представительного правления" и оправданию усиления исполнительной власти.

Органы правительственной власти в развивающихся странах занимают доминирующие позиции. В определенной мере это свя­зано с необходимостью максимальной концентрации усилий в це­лях преодоления отсталости, унаследованной от эпохи колониа­лизма. Важную роль играет также узость социальной базы и опо­ры правящего режима. В большинстве этих стран носителем исполнительной власти является глава государства, а роль прави­тельства как коллегиального органа сравнительно невелика. Глав­ное звено государственного механизма в данном случае — едино­личный держатель правительственной власти.

Виды правительств

Осуществление правительственной (исполнительной) власти может составлять прерогативу одного лица (в президентских рес­публиках, странах с монократическими режимами) или коллеги­ального органа. Правовой статус правительства как органа, объе­диняющего руководителей центральных министерств и ведомств, в этих случаях неодинаков. Различны процедуры формирования правительства, источники и объем полномочий. Когда правитель­ственная власть является прерогативой одного лица, правитель­ство выступает как совокупность ближайших советников и помощ­ников главы государства, а их полномочия являются производными от власти главы государства. В странах, где носителем исполнительной власти выступает правительство как коллегиальный орган оно формируется на основе специальной процедуры с участием парламента, должно пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладает собственными полномочиями, хотя на практике они нередко предоставляются не коллегиальному орга­ну, а руководителю правительства.

Весьма важное значение для характеристики и прогнозиро­вания правительственной политики имеет классификация прави­тельств по основанию их структуры и состава. Во многих стра­нах наблюдается процесс выделения в правительстве своего рода внутреннего кабинета, который и является зачастую действи­тельным носителем правительственной власти. Наиболее типичен в этом отношении пример Великобритании. Правительство этой страны, насчитывающее примерно 100 членов, практически не собирается в полном составе. Все важнейшие вопросы обсуждают­ся и решаются на заседаниях кабинета, который объединяет под руководством премьер-министра ведущих членов правительства (примерно около 20 человек), или еще более узкого по составу внутреннего кабинета.

По партийному составу различают однопартийные и коали­ционные правительства. Однопартийные правительства форми­руются, как правило, в тех парламентарных странах, где одна политическая партия располагает большинством в парламенте (Великобритания, Канада и др.). В освободившихся странах с од­нопартийными системами принадлежность к правящей партии является обычно обязательным условием участия в правительстве. Коалиционные правительства создаются обычно там, где Ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парла­менте или в нижней палате. Например, коалиционные правитель­ства формируются и функционируют в Италии, странах Бени­люкса и др. В освободившихся странах коалиционные правитель­ства сравнительно редки, хотя они встречаются в таких странах, как Индия, Малайзия и ряде других.

В некоторых странах известны случаи формирования прави­тельства меньшинства. Оно возникает, как правило, тогда, ког­да отсутствует одна доминирующая партия, а создание коалиции в силу межпартийных противоречий оказывается невозможным, Согласно общепризнанной государственно-правовой доктрине, та­кое правительство не должно принимать принципиально важ­ные решения. Законодательство и практика устанавливают, что правительство, оказавшееся в меньшинстве (например, получив вотум недоверия в парламенте), занимается лишь текущими де­лами и продолжает свою деятельность до тех пор, пока не сфор­мировано новое правительство. Подобное правительство именуют "служебным" или "переходным", иногда используется термин деловой кабинет". Государственно-правовая практика ряда стран знает также существование института временного правительства. Оно создается обычно в условиях смены режима, когда отменяется ранее действовавшая и разрабатывается новая конституция. Такое правительство функционировало, например, во Франции в 1944-1946 годах и в 1958 году. Временное правительство может наделяться зачастую весьма обширными и даже чрезвычайными полномочиями.

Возрастание роли главы правительства

Изменения, происходящие в структуре правительства, на­ходят свое проявление в концентрации широкой правительствен­ной власти в руках все более узкого круга лиц или даже одного лица. В парламентарных республиках и монархиях им является глава правительства. В различных странах он именуется по-раз­ному: премьер-министр, председатель совета министров, феде­ральный канцлер и т. п.

Решающая роль главы правительства в осуществлении ис­полнительной власти наиболее отчетливо проявляется в странах с парламентарными формами правления. Процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает в ряде стран зако­нодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ, "федеральный канцлер устанавливает основные по­ложения политики и несет за них ответственность". Аналогична ст. 95 Конституции Италии. Она гласит, в частности: "Председа­тель Совета министров руководит общей политикой Правитель­ства и несет за нее ответственность".

Нередко в зарубежных странах изменения в построении и функционировании государственного механизма не закрепляются в законе. Однако и тогда общая для большинства государств тен­денция получает активное развитие. Наиболее типична в этом от­ношении британская практика.

В Великобритании премьер-министр назначает, перемещает и отзывает членов Правительства, определяет их компетенцию и руководит их деятельностью. Он формирует кабинет и устанавли­вает порядок его работы, формулирует его решения. Премьер-министр обладает широкой распорядительной властью, издает и подписывает правительственные указы. Он осуществляет большин­ство полномочий, номинально принадлежащих монарху, вклю­чая право досрочного роспуска Палаты общин. Сложившаяся прак­тика свидетельствует о том, что премьер-министр, как правило, лично руководит внешней политикой государства. Объем полно­мочий премьер-министра и сконцентрированная в его руках пра­вительственная власть настолько обширны, что некоторые государствоведы даже именуют его "некоронованным" или "выбор­ным" монархом.

Глава британского Правительства по объему осуществляемой власти и своему фактическому положению в системе высших государственных органов иногда мало чем отличается от пре­зидента в США. В то же время его положение как лидера партии, располагающей большинством в Палате общин, дает ему такую возможность воздействия на парламент, какой не располагает американский президент.

Весьма похожи положение и роль главы правительства в ФРГ, Японии, Канаде и ряде других стран. Несколько менее заметна тенденция к концентрации власти в руках премьер-министра при существовании коалиционного правительства (Италия, Бельгия, Нидерланды, Дания и др.). Тем не менее и в этой группе стран премьер-министр — не "первый среди равных", а политический руководитель, которому принадлежит решающая роль в опреде­лении государственной политики.

Возрастанию роли руководителя исполнительной власти во многом способствует создание при главе государства или прави­тельства специального аппарата, нередко образуемого на вне-конституционной основе. Показательна в этом отношении амери­канская практика. Исполнительное управление президента — это широкий и разветвленный аппарат, нередко успешно конкуриру­ющий с официальным кабинетом по участию в деле разработки и реализации внутренней и внешней политики США. Он включает штат личных сотрудников президента, различные органы поли­тического руководства, координации управления, среди которых наиболее влиятельны Совет национальной безопасности и Админи­стративно-бюджетное управление, а также разного рода группы советников и экспертов. Особенно значительна роль руководителя аппарата сотрудников Белого дома, имеющего повседневный дос­туп к президенту. Именно через его посредство осуществляется связь главы государства с членами кабинета. Значительна также роль специального помощника президента по вопросам националь­ной безопасности, который обладает зачастую не меньшим влия­нием, нежели государственный секретарь.

Активизируется деятельность и растет влияние аппарата, функционирующего при премьер-министре в Великобритании, федеральном канцлере в ФРГ, премьер-министре в Японии и при главах правительств других стран. По своему объему и функциям такой аппарат значительно уступает американскому. Тем не ме­нее в этот аппарат могут включаться не только личные сотрудни­ки и советники, влияние которых нередко очень велико, но и различные специализированные службы вроде, например, ведом­ства по охране конституции (политическая полиция), действую­щего под руководством канцлера ФРГ. Практически все такого рода органы и службы, формально относимые к числу вспомога­тельных при носителе правительственной власти, уже давно пре­вратились из технико-консультативных в политико-администра­тивные. То обстоятельство, что они функционируют при главе государства или правительства на правах его личного аппарата, позволяет избавить их от парламентского контроля и воздействия общественного мнения. Опыт США, Великобритании и ряда дру­гих стран подтверждает, что нередко личные советники и сотрудники могут оказывать весьма существенное влияние на ре­шения, принимаемые главой исполнительной власти.

Во многих развивающихся странах, особенно при монократических режимах, личный аппарат главы государства или пра­вительства возглавляется лицом, имеющим ранг министра, кото­рый входит в состав правительства и высшее партийное руковод­ство. Нередко такой аппарат пользуется большим влиянием, нежели официальное правительство.