§ 3. Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими испол­нительные органы. Общий порядок формирования муниципаль­ных советов и исполнительных органов регулируется специальны­ми избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находится в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в орга­ны местного самоуправления осуществляются на основе всеобще­го, равного и прямого избирательного права при тайном голосо­вании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18—25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований — ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных орга­нах, в суде и т. д.

В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть из­бранным алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующих выборам, быть внесенным в избирательной регистр граждан или в избира­тельный регистр для иностранцев, не быть осужденным уголов­ным судом.

В Перу алькальд и муниципальные советники избираются на основе всеобщего, прямого избирательного права при тайном и обязательном голосовании сроком на три года и не могут быть переизбраны на второй срок.

Иностранцы обладают теми же правами и обязанностями при выборах муниципальных органов, как и перуанские граждане, при условии, что они умеют читать и писать по-испански и прожива­ют в соответствующем муниципалитете не менее двух лет непре­рывно.

Закон Республики Перу о муниципалитетах гарантирует ав­тономию муниципальных советов, признаваемую конституцией страны, путем запрещения каким-либо публичным властям или любой администрации вмешиваться в процесс выборов муници­пальных советов или в их внутреннюю организацию, за исключе­нием случаев выполнения вступившего в силу судебного реше­ния, а также в осуществление их полномочий, принятие реше­ний и резолюций, распоряжение их имуществом и т. д.

В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участво­вать все британские граждане (в том числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатом в депутаты может выдви­гаться каждый гражданин, достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имею­щий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужите­ли, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые тре­бования морального характера. Еще одна особенность — ряд за­рубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местно­го самоуправления предусматривает различные способы реализа­ции этих субъективных прав избирателей — чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жи­телей данного избирательного округа, обладающих полным объе­мом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные орга­ны могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по од­номандатным, так и по многомандатным округам. Для определе­ния результатов голосования используются как пропорциональ­ная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение импера­тивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться пе­ред избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2—4 года, в Великобритании — на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких де­путатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Вы­борные муниципальные советы юридически возглавляют муници­пальный аппарат управления, который осуществляет оператив­ную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуп­равления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3__4 года, в Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Велико­британии, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) — 4 года, в Ир­ландии, Турции, Италии, на Кипре — 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии — 5—6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге — 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требо­вания к лицам, намеревающимся занять должности в органах ме­стного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа ме­стного самоуправления, уплата местных налогов и т. д. В латино­американских странах в соответствии с действующим законода­тельством не могут быть избраны алькальдами и муниципальны­ми советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в воору­женных силах и полицейских формированиях, служащие муници­палитетов, члены судебной власти, нотариусы и их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представитель­ных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, напри­мер, является то, что председатели и советники муниципалите­тов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок. Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на долж­ность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

В соответствии с Конституцией законодательные органы мек­сиканских штатов большинством в две трети голосов своих членов могут приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить либо аннулировать мандат любо­го их члена по одному из предусмотренных законами штатов се­рьезных оснований в любое время и при условии, что указанные члены муниципалитета имели достаточные возможности для пред­ставления доказательств и привлечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В случае объявления о ликвидации му­ниципалитета или в силу отставки либо абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности и невозмож­ности назначить новые выборы, законодательный орган штата назначает из жителей данной местности членов муниципального совета на оставшийся срок. В случае прекращения выполнения обязанностей каким-либо членом муниципального совета его мес­то занимает заместитель, избранный одновременно с членом му­ниципального совета, а дополнительные выборы не проводятся. Если заместители выполняют возложенные на них обязанности даже в течение только оставшегося срока, они по закону не мо­гут быть избраны на непосредственно следующий срок в качестве членов муниципального совета.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от разрешения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании — на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уров­не (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Гол­ландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бель­гия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентс­ким). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном или муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местно­го органа самоуправления может одновременно быть членом на­ционального парламента и Европарламента и т. д.

Очень часто численный состав органов местного самоуправ­ления может определяться в минимальном и максимальном исчис­лении, а постоянный состав определяется численностью населе­ния данного района. В Республике Перу, например, прямо уста­новлено, что в муниципалитетах с численностью жителей до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. Такая регламентация численного состава местных представитель­ных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно до­вольно высок процент абсентеистов, т. е. не участвующих в голо­совании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных из­бирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот про­цент, разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как прави­ло, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрез­вычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяется размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным за­конодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США — один-два раза в месяц, в Великобритании — ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводиться и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по тре­бованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для реше­ния только строго определенных вопросов и решение других воп­росов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправ­ления принимают решения, дают заключения, высказывают по­желания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населе­нием органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органу власти. Сами полномочия могут быть поставлены под со­мнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе "О местной администрации" гарантирует автономию муни­ципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридическо­го лица. По конституции руководство и управление муниципали­тетами осуществляется соответствующими муниципальными со­ветами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в соответствии со специальным законом.

Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспо­рены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (напри­мер, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных вы­борных органов в случае совершения ими действий, противореча­щих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального прави­тельства и т. д. Законодательством предусмотрена возможность рос­пуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуще­ствлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэф­фективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента Республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной ад­министративной деятельностью, входящей в компетенцию испол­нительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, кото­рые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны быть впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.