§ 5. Государственные органы

Парламент.

В системе конституционных органов итальянского Государ­ства основное место занимает Парламент. По ныне действующей Конституции только Парламент избирается прямым голосованием граждан. Ему принадлежит исключительная прерогатива опреде­лять в полной мере политику государства.

Парламент состоит из двух палат - Палаты депутатов и Сената Республики. Обе палаты полностью равноправны, как в плане их законодательных полномочий, так и в том, что касается осуществления конституционного контроля за деятельностью пра­вительства. Парламент избирает президента Республики, консуль­тирует президента при назначении правительства, участвует в формировании целого ряда других органов государственного уп­равления и суда. К компетенции Парламента относится объявле­ние состояния войны и предоставление правительству в этой свя­зи необходимой власти, ратификация международных договоров политического характера, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущее террито­риальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Палаты ежегодно утверждают бюджет и отчет о расхо­дах. В исполнительную функцию Парламента входит принятие конституционных законов, касающихся изменений в территори­альном устройстве страны или изменений границ провинций.

Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосова­нием по отдельным избирательным округам пропорционально числу населения каждого округа и состоит из 630 депутатов.

Сенат Республики имеет смешанный состав, он включает 315 избранных сенаторов, а также сенаторов, назначенных "по праву".

В определении статуса депутатов Парламента Конституция следует утвердившемуся в европейской конституционной практи­ке принципу, согласно которому каждый член Парламента пред­ставляет нацию и не связан так называемым "обязывающим ман­датом" при выполнении своих парламентских функций (ст. 67).

Члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и за свое голосование при выполнении парламентских функций. Конституция предоставляет парламентари­ям самые широкие иммунитеты от уголовной ответственности. Зап­рещается, в частности, привлекать члена Парламента к уголовной ответственности без санкции соответствующей палаты Парламента.

Работа Палаты депутатов и Сената ведется раздельно. На со­вместные заседания Парламент собирается только в случаях, ус­тановленных Конституцией. Это — избрание президента Респуб­лики, принятие им присяги на верность Республике, рассмотре­ние обвинений президента в государственной измене и в посягательстве на Конституцию, предание суду Парламента пред­седателя Совета министров и членов правительства за преступле­ния, совершенные при исполнении своих обязанностей, формиро­вание Конституционного суда.

Порядок работы Парламента

Согласно ст. 61 Конституции палаты итальянского Парламен­та избираются не позднее семидесяти дней по истечении полно­мочий Парламента предыдущего созыва. Не позднее двадцатого дня после выборов проводится первое заседание Парламента. Даль­нейший созыв палат происходит по их собственному праву в чет­ко установленные Конституцией сроки — в первый непразднич­ный день февраля и октября.

Предусмотрена возможность созыва каждой из палат Парла­мента на чрезвычайную сессию, однако для этого требуется ини­циатива ее председателя, либо президента Республики, или од­ной трети членов палаты.

Заседания Парламента, как правило, публичны. Закрытое заседание проводится только в случае соответствующего решения одной из палат или всего Парламента, если палаты заседают совместно. Решения каждой палаты и Парламента в целом дей­ствительны при наличии большинства их членов и если они при­няты большинством присутствующих. Вместе с тем в Конституции предусматриваются конкретные случаи, когда требуется квали­фицированное большинство.

Для руководства своей работой каждая палата избирает из своих членов председателя, четырех его заместителей, трех кве­сторов и трех секретарей. Все они образуют Бюро палаты. Соглас­но регламентам Палаты депутатов и Сената Республики в Бюро должны быть представлены все парламентские группы.

Бюро утверждает проект бюджета Парламента, решает воп­росы, связанные с формированием парламентских групп и комис­сий, устанавливает правила внутреннего распорядка, функцио­нирования различных служб.

Для создания парламентской группы, представленной в пар­ламенте партии, необходимо, как правило, не менее двадцати членов в Палате депутатов и 10 в Сенате. Допускается образова­ние парламентских групп и в меньшем составе, если ее члены представляют партию, которая на выборах получила не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом.

Депутаты и сенаторы, не вошедшие в ту или иную партий­ную парламентскую группу, могут образовать единую смешанную группу, которая пользуется теми же правами, что и другие пар­ламентские группы.

В каждой палате образуются постоянные комиссии. Главной функцией постоянных комиссий Парламента, которые формиру­ются на основе пропорционального представительства парламент­ских групп, является подготовка, рассмотрение и одобрение за­конопроектов для их последующего направления в палаты.

Законотворчество является основной областью парламент­ской деятельности. Не случайно вопросам составления законов Кон­ституция посвящает отдельный раздел (раздел II части II).

В осуществлении законодательной функции совместно и пос­ледовательно участвуют обе палаты Парламента. Предусмотрен и соответствующий двойной порядок одобрения рассмотрения зако­нопроектов и, собственно, одобрения законопроектов.

Любой законопроект первоначально рассматривается в од­ной из палат Парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Сама же процедура утверждения законов в каждой из палат состоит из трех последовательных этапов; законодательной инициативы, ут­верждения законопроекта в одной из палат и его принятия в дру­гой палате.

Конституция предусматривает две процедуры принятия за­конов; обычную, согласно которой законопроект после его обсуж­дения в соответствующих комиссиях палаты утверждается самой палатой, и срочную. В этом случае как рассмотрение, так и утверждение законопроекта осуществляется непосредственно в ко­миссиях, если иного порядка не потребует правительство или десятая часть членов палаты.

Итальянская конституционная практика в целом последова­тельно следует принципу разделения властей, вместе с тем в от­дельных случаях уполномочивает правительство в случае необ­ходимости и срочности принимать временные декреты, наде­ленные силой закона. Однако такие декреты должны быть в день их принятия представлены в Парламент для последующего ут­верждения. В этом случае Парламент, даже если он распущен, должен собраться в течение пятидневного срока. Если правитель­ственный декрет не получит законодательного утверждения в те­чение шестидесяти дней, то он теряет силу уже с момента опуб­ликования. Тем не менее палаты Парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.

Ныне действующая итальянская Конституция, как это уже отмечалось, относится к числу "жестких". Поэтому в ней предус­мотрен более сложный порядок принятия конституционных зако­нов и внесения изменений в текст Конституции. Такие законы при­нимаются каждой из палат после двух последовательных обсуж­дений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании.

Президент Республики

По Конституции президент Республики является главой го­сударства, олицетворяет собой национальное единство, представ­ляет государство в международных отношениях.

В рамках своей компетенции президент осуществляет следу­ющие конкретные полномочия:

• в законодательной области президент по инициативе прави­тельства участвует в процедуре представления палатам зако­нопроектов; промульгирует утвержденные Парламентом за­коны; издает одобренные правительством декреты, обладаю­щие силой закона, и регламентарные акты; направляет палатам послания с требованием повторного обсуждения того или ино­го закона; назначает народный референдум в случаях, пре­дусмотренных Конституцией; участвует в правительственных инициативах, касающихся возбуждения дел в Конституцион­ном суде, включая вопросы компетенции областных законов;

• в сфере деятельности высших государственных органов пре­зидент назначает и освобождает от должности председателя Совета министров, назначает по рекомендации последнего министров и государственных секретарей, назначает пять пожизненных сенаторов "по праву", распускает с учетом кон­ституционных рамок своих полномочий палаты Парламента и назначает выборы новых палат; может выступить с инициа­тивой созыва палат на чрезвычайную сессию;

• назначает в случаях, указанных законом, должностных лиц государства;

• аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры с предварительной санкции палат Парламента;

• является командующим вооруженными силами, возглавляет Верховный Совет обороны и по решению палат Парламента объявляет состояние войны;

• распускает на основании предварительного постановления со­вместной комиссии представителей Палаты депутатов и Се­ната областные советы;

• в судебной сфере возглавляет Высший Совет магистратуры, назначает по его представлению членов этого Совета, назна­чает треть судей Конституционного суда;

• обладает правом помилования и снижения меры наказания;

• жалует знаки отличия Республики.

В ныне действующей Конституции Италии предусмотрен не­прямой порядок избрания президента. Он избирается не общена­родным голосованием, а Парламентом на совместном заседании всех его членов. Кроме парламентариев в выборах участвуют так­же по три делегата от каждой области. Малочисленная область Балле д'Аоста направляет одного делегата.

Президент избирается на семь лет. Для избрания, которое проводится тайным голосованием, необходимо получить две тре­ти голосов, однако уже после третьего тура достаточно абсолют­ного большинства (ст. 83).

Президентом Республики может быть избран любой гражда­нин в возрасте не менее 50 лет, пользующийся гражданскими и политическими правами (ст. 84). Пост президента несовместим с любой другой должностью. Президент при вступлении в долж­ность приносит перед Парламентом на совместном заседании при­сягу на верность Республике и соблюдение Конституции.

В Конституции предусмотрены два типа причин (временные и постоянные), по которым президент не в состоянии выполнять свои функции. В случае болезни, зарубежной поездки и других причин, ведущих к временному отсутствию президента, его фун­кции осуществляются председателем Сената. При наличии посто­янного препятствия (отставка, предание суду за государственную измену или посягательство на Конституцию) и в случае смерти президента председатель Палаты депутатов назначает в течение пятнадцати дней выборы нового президента Республики. Может быть предусмотрен и более длительный срок, если Парламент распущен или остается меньше трех месяцев до истечения срока его полномочий (ст. 86).

Президент Республики не ответствен за действия, совершен­ные при исполнении своих обязанностей (ст. 90). Это конституционное положение реализуется в двух плоскостях — политической и судебной. Статья 89 Конституции прямо указывает на то, что любой акт президента должен быть контрасигнован предложив­шими его министрами, которые несут ответственность за этот акт. Что касается возможности уголовно наказуемых действий, то президент ответствен лишь за государственную измену или пося­гательство на Конституцию (ст. 90). В этом случае Парламент на совместном заседании палат и абсолютным большинством голосов своего состава должен принять решение о придании президента суду.

Президент является главой своего рабочего аппарата — пре­зидентской администрации. Она, в свою очередь, делится на граж­данскую и военную части.

Правительство (Совет министров)

Правительство в политической жизни Италии является выс­шим органом исполнительной власти, обеспечивающим функци­онирование всей политической и административной системы госу­дарства. В состав правительства входят председатель Совета ми­нистров и министры, которые вместе образуют Совет министров.

Правительство Италии обладает широкой функциональной автономией и осуществляет свои исполнительные полномочия в большем объеме, нежели в аналогичных республиках парламент­ского типа. В этой связи в итальянской конституционной доктрине обращается внимание на то, что правительство в условиях сла­бой президентской власти как бы восполняет конституционную "политическую безответственность" президента и берет на себя многие его полномочия. Именно в этом смысле понимается, в ча­стности, ст. 89 Конституции, согласно которой никакой акт прези­дента не действителен, если он не контрасигнован председателем Совета министров или министрами, ответственными за этот акт.

Правительство выступает с законодательными инициати­вами, обеспечивает принятие законов и декретов. Особого внима­ния заслуживает возможность осуществления правительством прямых законодательных функций в соответствии со ст. 76 и 77 Конституции. В случаях необходимости и срочности правитель­ство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона. Однако такие срочные декреты долж­ны быть представлены в тот же день в Парламент для их последу­ющего утверждения.

Председатель Совета министров. С иерархической точки зре­ния глава правительства не обладает какими-либо правовыми преимуществами по сравнению с другими министрами и является своего рода "первым среди равных". Однако на практике с момен­та принятия ныне действующей Конституции роль председателя Совета министров постоянно увеличивалась. Во многом это оказа­лось возможным благодаря тому, что в Конституции 1947 г. (трудно сказать, насколько сознательно) было допущено своего рода правовое перекрещивание полномочий президента страны и правительства; По букве Конституции президент выступает как глава исполнительной власти, однако он не обладает собственными пра­вовыми и властными инструментами для реализации этих полно­мочий и должен их постоянно делегировать правительству. В ко­нечном счете именно глава правительства при чисто формальном участии президента осуществляет такие полномочия, как назна­чение министров и их заместителей, других высших должност­ных лиц государства, выступает с законодательными инициатива­ми, обеспечивает прохождение и принятие законов, взаимодей­ствует с главами областей, принимает решение о постановке вопроса о доверии правительству перед Парламентом и о роспус­ке самого Парламента. По сути дела (на это обращают внимание наиболее авторитетные итальянские конституционисты) глава правительства де-факто взял на себя многие функции президента и стал центральной фигурой в системе исполнительной власти.

В 1988 г. был принят закон, регулирующий круг ведения от­дельных министерств, их структуру и внутреннюю администра­тивную организацию.

Наряду с собственно министрами, которые осуществляют руководство в конкретной области государственной администра­ции, в правительство входят также "министры без портфеля". Они обладают теми же правами и полномочиями и несут ту же коллективную ответственность за деятельность правительства, как и другие министры. Заместители министров на свои посты также назначаются президентом Республики по предложению главы пра­вительства. Заместители министров, в силу сложившихся в Ита­лии традиций, являются членами Парламента и представляют в правительстве партии, входящие в правительственное большин­ство. Для итальянской политической жизни отнюдь не является редкостью ситуация, когда министр и, к примеру, оба его замес­тителя, принадлежат к различным партиям правительственного большинства.

Политическую ответственность правительство в целом и каж­дый министр в отдельности несут перед Парламентом. Основной формой такой ответственности является необходимость получения правительством как коллективным органом государственной влас­ти политического доверия со стороны Парламента, что выража­ется в голосовании вотума доверия. Вместе с тем недоверие одно­му из министров не означает, что все правительство должно уйти в отставку.

Другой формой политической ответственности министров яв­ляется практика ответа на парламентские запросы.

Министры несут гражданскую ответственность за совершен­ные ими действия в порядке, аналогичном для других должност­ных лиц государства, и в случае судебного решения они обязаны возместить соответствующий ущерб.

Что касается уголовной ответственности за преступления совершенные при исполнении своих обязанностей, то председа­тель Совета министров и министры во всех случаях предаются суду Парламента на совместном заседании палат.

Государственная администрация. Согласно Конституции Ита­лии государственные ведомства и все другие государственные учреждения образуются только в соответствии с законом и таким образом, чтобы было обеспечено их нормальное функционирова­ние и беспристрастность администрации. Государственные слу­жащие находятся исключительно на службе своей нации. Долж­ности в государственной администрации замещаются на конкурс­ной основе, за исключением установленных в законе случаев.

В Италии нет каких-либо запретов государственным служа­щим состоять в политических партиях и заниматься политической деятельностью. Такие ограничения закон предусматривает только в отношении судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консуль­ских представителей за границей.

В соответствии с законодательным Декретом от 3 февраля 1993 г., наряду с собственно государственной службой вводится более многочисленная категория "публичных служащих", трудо­вые отношения которых с государственными ведомствами или дру­гими органами публичной администрации регулируются на основе отдельных коллективных договоров.

Конституционный суд

Конституционный суд рассматривается в Италии в качестве одного из важнейших элементов гарантий соблюдения конститу­ционного порядка. Он не входит, как в ряде других европейских стран, в общую систему судебных органов.

Конституция определяет три категории подсудных Конститу­ционному суду дел:

• споры о конституционности законов и имеющих силу зако­нов актов государства. Конституционный суд, в случае при­нятия им решения о признании закона или другого акта, об­ладающего силой закона, неконституционным, объявляет не­действительными законодательные положения в пределах обращенного к нему запроса. Положения, объявленные не­конституционными, теряют свою силу со дня после опубли­кования решения. В положении о Конституционном суде спе­циально подчеркивается, что решения Суда должны исклю­чать какие-либо оценки политического характера;

• споры о компетенции между властями государства, а также между государством и областями и между самими областя­ми. Своим решением Суд закрепляет оспариваемую компе­тенцию за соответствующим органом. Если, по мнению Суда, был издан акт с пороком компетенции, то Суд его аннулиру­ет. Исполнение актов, по поводу которых возник спор о ком­петенции, может быть приостановлен на период разбиратель­ства жалобы;

• обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией, против президента Республики и отдельных министров. Речь может идти исключительно об обвинениях президента в госу­дарственной измене либо посягательстве на Конституцию. Что касается членов правительства, то Суд рассматривает обви­нения в преступлениях, совершенных ими при исполнении своих обязанностей.

Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, назна­чаемых по третям президентом Республики, Парламентом на со­вместном заседании палат и высшими инстанциями юстиции: Выс­шим советом магистратуры, Государственным советом и Счет­ной палатой.

Полномочия членов Конституционного суда длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Они избираются из числа судей высших общих и административных судов, в том числе находя­щихся в отставке, ординарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих двадцатилетний стаж. При рассмотрении обвинений против президента Республики и против министров в заседаниях Суда участвуют также шестнадцать дополнительных членов, назначаемых по жребию из списка граждан, составлен­ного Парламентом.

Должность члена Конституционного суда несовместима с обя­занностями члена Парламента или областного совета, а также с участием в деятельности общественных организаций и политичес­ких партий.

Национальный совет экономики и труда

Этот орган первоначально был задуман как консультативный орган, в котором представлены независимые эксперты и предста­вители различных категорий производителей. Совет обладает правом законодательной инициативы и может участвовать в подготовке экономического и социального законодательства. Дея­тельность Национального совета экономики и труда была активи­зирована после принятия в 1986 г. специального Закона. Была уси­лена научно-исследовательская составляющая в работе Совета, конкретизированы его законодательные полномочия, и, в частно­сти, расширен круг компетенции Совета за счет вопросов, связан­ных с взаимоотношениями между Италией и Европейскими сооб­ществами.

Совет состоит из 12 экспертов, восемь из которых назначают­ся президентом Республики, а четверо — председателем Совета министров. Другие члены Совета (99 человек) представляют про­мышленность, сельское хозяйство, торговлю, туризм, банковское и кредитное дело, страхование, а также свободные профес­сии, производственные и потребительские кооперативы. Члены Совета назначаются на пять лет.

Государственный совет

Совет выполняет консультативные функции в области адми­нистративного права, дает свои заключения о законопроектах, направляемых правительством, осуществляет юрисдикцию по ох­ране законных интересов, связанных в действиями государствен­ных органов. Б Совет входят 74 государственных советника, на­значаемых декретом президента Республики.

Счетная палата

Счетная палата обеспечивает предварительный контроль за­конности актов правительства, контролирует исполнение государ­ственного бюджета, а также осуществляет контроль за финансо­вой деятельностью организаций, финансируемых государством. Кроме того, в соответствии со ст. 103 Конституции, в юрисдик­цию Счетной палаты входят вопросы государственной отчетности и вопросы целесообразности расходования государственных средств. Структура Счетной палаты рассчитана на выполнение как конт­рольных, так и судебных функций. Она состоит из 20 местных отделений и 31 контрольного бюро. В ее состав входят около 450 магистратов, представляющих судейский и прокурорский корпу­са и около 3400 административных работников.

Высший совет магистратуры

Это особый, во многом уникальный орган итальянской су­дебной системы. Его главная конституционная задача — обеспе­чение автономии и независимости магистратуры как отдельной и самостоятельной гильдии магистратов. Совет осуществляет при­ем новых магистратов, назначения на судебные должности, пе­реводы, повышения и другие меры, связанные со статусом ма­гистратов.

Председателем Высшего совета магистратуры является пре­зидент Республики. В его состав по должности входят высшие должностные лица судебной системы — первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда, а также 30 избирае­мых членов. Из них две трети избираются непосредственно маги­стратами из числа судей различных категорий, а одна треть - Парламентом на совместном заседании обеих палат из числа орди­нарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее пятнадцати лет стажа адвокатской деятельности. Выбор­ные члены Совета остаются в должности четыре года и не могут быть вновь избраны сразу же по истечении этого срока.

Судебная система

Согласно Конституции судьи подчиняются только закону. Магистраты — судьи и прокуроры — не могут занимать государ­ственные или частные должности, а также заниматься промыш­ленной, торговой или всякой другой свободной профессиональной деятельностью, кроме благотворительной. Однако они вправе быть сенаторами или членами Палаты депутатов. Назначение магист­ратов производится на конкурсной основе.

Принцип несменяемости и независимости магистратов рассмат­ривается в итальянском конституционном праве как одно из важ­нейших демократических проявлений в судебной системе страны. Этот принцип конкретизируют положения ст. 107 Конституции, согласно которым магистраты не могут быть уволены или отстра­нены от должности, либо переведены в другие суды и на другие должности без соответствующего решения Высшего совета маги­стратуры.

Низшим звеном судебной системы является мировой суд, ко­торый создается в каждой коммуне. Мировой судья выполняет функции примирения сторон в гражданско-правовых спорах и осу­ществляет судебную юрисдикцию по гражданским делам, кото­рые он решает на основе "права и справедливости".

Преторский суд образуется в административном центре каж­дого из преторских округов. Претор выполняет функции судьи по гражданским делам в первой и в апелляционной инстанции, судьи по трудовым делам в первой инстанции, а также судьи по уго­ловным делам и судьи по вопросам опеки.

Трибунал — это основа итальянской судебной системы. Он создается в административных центрах судебных округов, как правило, совпадающих с провинциями. Трибунал рассматривает в первой и апелляционной инстанции гражданские дела, индивиду­альные трудовые споры, а также рассматривает в первой и апел­ляционной инстанции уголовные дела.

Трибунал по делам несовершеннолетних создается при каж­дом апелляционном суде или его местном отделении:

Апелляционный суд создается в специальных апелляцион­ных округах (всего их 23). Он рассматривает апелляции на реше­ния судов первой инстанции по гражданским и уголовным делам, а также осуществляет следственные функции, В его состав вхо­дят следственное отделение, отделение по трудовым спорам, от­деление по делам публичного водопользования и отделение по делам несовершеннолетних.

Суд присяжных учреждается (один или несколько) в каждом апелляционном округе. Суды присяжных рассматривают уголов­ные дела, отнесенные к их компетенции. Суд присяжных состоит из апелляционного магистрата (глава суда), магистрата трибуна­ла и шести народных судей.

Областной трибунал по делам публичного водопользования

создается при апелляционных судах в качестве отделения. В него наряду с магистратами входят три специалиста гражданской ин­женерной службы.

Верховный кассационный суд является верховным органом правосудия, обеспечивает точное применение и единообразное толкование закона, соблюдение сфер компетенции судов различ­ных юрисдикции, разрешает коллизии компетенций и функций.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов, скорым и точным отправлением правосудия, защитой прав госу­дарства.

Прокурор наделен непосредственными полномочиями по обес­печению соблюдения законов о публичном порядке. Прокурор воз­буждает гражданские дела, он также возбуждает и осуществляет уголовное преследование.

Функции прокурора при Верховном кассационном суде и при Апелляционных судах выполняются генеральными прокурорами Республики, а при трибуналах — прокурорами Республики.

В общую судебную систему Италии наряду с судами общей юрисдикции входит также административная и военная юстиция.

Административная юстиция осуществляется Государствен­ным советом. Как это указано в ч. 1 ст. 103 Конституции, в его функции, равно как и в функции других органов административ­ной юстиции, входит осуществление юрисдикции по охране за­конных интересов граждан, а в особых, оговоренных в законе слу­чаях, также их субъективных прав в отношении действий госу­дарственных органов.

Юрисдикция военных трибуналов в мирное время распрос­траняется только на воинские преступления, совершенные лица­ми, входящими в состав вооруженных сил. Юрисдикция военных трибуналов в военное время устанавливается особым законода­тельством.