§ 4. Регламентация правового статуса и порядка деятельности партий

Возрастание роли политических партий не могло не вызвать изменения в отношении к ним самого государства. Прежде оно, как правило, не вмешивалось в их деятельность, протекавшую в соответствии с конституционными обычаями, сложившейся прак­тикой и традициями. После второй мировой войны государство начало переходить к непосредственной регламентации деятельно­сти партий как части своего механизма. Во многих зарубежных странах было положено начало процессу правового оформления деятельности политических партий или их институциализации.

Институциализация политических партий

Правовые формы институциализации политических партий разнообразны. Она осуществляется на различных уровнях, взаи­модополняющих и развивающих друг друга. Сегодня статус и по­рядок деятельности политических партий регламентируется: кон­ституционно; в рамках органических законов; нормами текуще­го законодательства; в форме судебных решений, затрагивающих конкретные аспекты деятельности партий, создавая тем самым прецеденты, которые являются немаловажным источником кон­ституционного права.

Текущее законодательство отличается заметным своеобра­зием. В одних странах вопрос ставится широко, многопланово. Принимаются общие законы о политических партиях, стремящи­еся охватить едва ли не все аспекты их жизнедеятельности (законы 1967 г. Германии, 1974 г. Португалии, 1975 г. Австрии, 1978 г. Испании и др.)- В других — законодатель выбирает один наиболее сложный и политически важный аспект проблемы — принимают­ся законы о финансировании политических партий (законы 1965 г. Швеции, 1969 г. Финляндии, 1974 г. Италии, 1988 и 1990 гг. Фран­ции и др.). В целом же повсеместно прослеживается одна тенден­ция: чем позже по времени разрабатывается и принимается соот­ветствующий правовой акт, тем более он развернут и конкретен, за счет учета зарубежного опыта.

Начало конституционному законодательству о политичес­ких партиях было положено в первые послевоенные годы. Имен­но тогда произошло радикальное изменение статуса партий: они стали конституционно-правовым институтом. Сегодня уже ни одна из вновь принимаемых конституций не обходит партии своим вни­манием. При этом на уровне конституции, разумеется, фиксиру­ются лишь главные, принципиальные особенности правового ста­туса политических партий.

Во-первых, конституция закрепляет место и роль партий в общественно-политической жизни. Важнейшей их функцией признается участие в подготовке и проведении выборов, содействие формированию воли избирателей. "Партии содействуют фор­мированию воли народа" — сказано, например, в п. 1 ст. 21 Основ­ного закона Германии. Партии способствуют "формированию на­родной воли и организации политической власти" — гласит п. 1 ст. 47 португальской Конституции. Впрочем, некоторые конститу­ции ставят вопрос шире, трактуя партии как "основной элемент политической деятельности" (ст. 6 Конституции Испании), фикси­руя, что партии "должны служить свободному функционирова­нию демократического режима" (ст. 29 Конституции Греции). Пос­леднее юридически легализует не только предвыборную актив­ность партий, но и их повседневную работу, в том числе в государственных органах.

Во-вторых, конституция закрепляет принцип свободного образования и деятельности партий, как важнейшего критерия демократии (ст. 21 Основного закона Германии, ст. 4 Конституции Франции, ст. 47 Конституции Португалии, ст. 6 Конституции Ис­пании и т. д.). Более того, органы конституционного надзора ряда стран (Верховный суд США в 1968 г., Конституционный совет Франции в 1971 г.) в своих решениях специально подчеркивали, что свобода партийной деятельности является одной из "наиболее ценных свобод" западного общества.

В-третьих, конституция недвусмысленно формулирует ус­ловия, при которых политические партии могут пользоваться правом на свободную деятельность, т. е. фиксирует пределы пользования свободой. В качестве таковых указывается на необхо­димость соблюдать закон, "уважать принцип национального суве­ренитета и демократии" (ст. 4 Конституции Франции) или "основы свободного демократического порядка" (ст. 21 Основного закона Германии), и, конечно же, партии должны быть сами демокра­тично внутренне организованы.

Другими словами, конституционно декларируемая свобода партийной деятельности отнюдь не абсолютна. Правящие круги за­рубежных стран сделали необходимые выводы из уроков истории, создав правовые преграды на пути радикальных и экстремистских сил. В большинстве случаев закон прямо запрещает объединения тайного или военного характера, использующие подрывные методы борьбы, а также организации открыто фашистского толка (ст. 18 Конституции Италии, ст. 22 Конституции Испании, ст. 46 Конститу­ции Португалии, § 14 гл. 2 Акта "Форма правления" Швеции).

Причем, что особенно важно, конституция, ставя во главу угла интересы демократии, не допускает произвольные действия властей в отношении ни к одной политической партии. Прекраще­ние или приостановка деятельности какой-либо партии, — как гласит закон, — возможна "только в соответствии с мотивирован­ным судебным решением" (ст. 22 Конституции Испании, ст. 12 Кон­ституции Греции, ст. 46 Конституции Португалии). Конституция Германии еще более конкретна, прямо указывая единственный орган, правомочный принимать соответствующие решения — Федеральный конституционный суд. Мотивируя изложенную пози­цию законодателя, германский юрист К. Хессе отмечает: "Свобод­ная игра политических сил в условиях демократии должна иметь свои границы, когда противники демократии пытаются средства­ми демократии ликвидировать саму демократию".

Исходные конституционные нормы, предопределяющие об­щую направленность институциализации политических партий, развиваются и конкретизируются в рамках органического и теку­щего законодательства.

Органические законы (законы о выборах, регламенты палат парламента и др.), как правило, касаются лишь одного из аспек­тов деятельности политических партий, имеющего непосредствен­ное отношение к тому институту, которому посвящен данный пра­вовой акт. В качестве примера можно сослаться на шведский Акт о Риксдаге, детально регулирующий все, что связано, в частно­сти, с работой партий в парламенте. Документ подробно устанав­ливает порядок распределения депутатских мандатов между парти­ями; процедуру создания партийных групп, их задачи и компе­тенцию; роль партийных групп в формировании руководящих органов палаты; порядок и формы участия партийных групп в за­конодательном процессе; обязанность председателя палаты кон­сультироваться с партийными группами по вопросам парламент­ской процедуры; формы участия партий в выборах различных со­здаваемых парламентом органов (шведских делегаций Северного Совета, Совета Европы и др.).

Специальные законы (текущее законодательство), напротив, подходят к вопросу широко, стремясь охватить все аспекты жиз­недеятельности политических партий. При этом регулируются следующие элементы их правового статуса:

• дается трактовка политической партии, определяются ее функции, задачи и общая роль в политической и государ­ственной жизни. Партии есть "объединения граждан, — за­писано, в частности, в п. 12 Закона о партиях Германии, — которые постоянно или в течение длительного времени ока­зывают влияние на формирование политической воли народа в масштабе Федерации или отдельных земель и имеют наме­рение содействовать представительству народа в немецком Бундестаге или Ландтаге", благодаря "размеру и прочности их организации, количеству членов и их деятельности на внут­риполитической арене". Организации, претендующие на ста­тус политической партии, таким образом, должны помимо прочего обладать известным политическим весом и авторите­том. При этом в задачи политических партий входит: "воспи­тание граждан, способных взять на себя ответственность пе­ред обществом", содействие их "светскому и политическому образованию"; изучение вопросов национальной и междуна­родной политики; критическая оценка действий правитель­ства; участие в работе органов власти, забота о "постоянной живой связи между народом и органами государства"; содей­ствие "осуществлению гражданами политических прав" и развитию политических институтов. Подобная постановка воп­роса очевидно ломает традиционный для многих зарубежных специалистов взгляд на политическую партию как на "изби­рательную машину", делая ее центральным звеном полити­ческой и государственной жизни;

закон регулирует условия и порядок регистрации полити­ческих партий, причем регистрация является обязательным условием деятельности партии. Для регистрации требуется: определенный минимум членов партии (5 тыс. человек в Пор­тугалии, 1,5 тыс. человек в Швеции и т.д.), большинство из которых должно быть гражданами данной страны; организа­ционная оформленность партии; регулярная отчетность об источниках финансирования (субсидии из-за границы запре­щаются); четкость самого названия партии (оно не должно быть похоже на уже имеющиеся, недопустимо использова­ние национальной или религиозной символики) и т. д. Регист­рация осуществляется министерством внутренних дел (Испа­ния, Италия, Франция и др.), реже — министерством юсти­ции (Бельгия, Нидерланды), иногда Верховным судом (Португалия) или даже налоговым управлением (Швеция); развернутые требования предъявляются к организационно­му строению и порядку деятельности партий. Законода­тель, в частности, требует, чтобы партийный устав фикси­ровал: порядок вступления и выхода из партии, запрещая дискриминацию по национальному или половому признакам; права и обязанности членов; возможные дисциплинарные меры к членам партии; общую структуру партийного аппа­рата; состав и полномочия руководящих органов; принцип гласности в работе партии; порядок принятия решений на партийных собраниях; сроки их созыва и т. д. Иначе говоря, закон жестко определяет не только общую схему, но и само содержание важнейших партийных документов; с особой тщательностью регулируются все вопросы, касаю­щиеся предвыборной деятельности партий. Зачастую фик­сируется важнейшая норма — выдвигать кандидатов на выбо­рах могут только политические партии. Излагается процедура регистрации кандидатов. Регламентируется порядок ведения предвыборной борьбы, в частности, перечисляются допусти­мые формы рекламно-пропагандистской работы; порядок ис­пользования средств массовой информации, опросов обществен­ного мнения; формулируются "правила игры" (требование ло­яльного отношения к оппонентам, недопустимость оскорблений, махинаций, грязных трюков и др.). Аналогичным образом, т. е. развернуто и совершенно конкретно, регламентируется учас­тие политических партий в функционировании представитель­ных органов власти и в органах местного самоуправления.

Финансирование политических партий

Один из важнейших элементов институциализации полити­ческих партий — правовое регулирование финансовых аспектов их деятельности.

Большое значение данной проблемы обусловлено тремя об­стоятельствами. Во-первых, значительным усложнением изби­рательных технологий, вызвавшим резкое удорожание предвы­борных кампаний и, следовательно, столь же резкое повышение потребностей политических партий в дополнительном финансиро­вании. Во-вторых, ростом политической активности бизнеса, породившим мощную волну "политических инвестиций". А это при­вело едва ли ни к откровенной покупке депутатских мандатов, прямому нарушению демократического принципа "равенства шан­сов" для партий. В-третьих, прямо вытекающей из вышесказан­ного масштабной коррупцией политической элиты, подрываю­щей авторитет институтов власти, доверие к ним со стороны из­бирателя.

Вмешательство законодателя, таким образом, преследует цель навести в рассматриваемой области определенный порядок, мини­мизировать издержки, связанные с неизбежным участием денег в политике, защитить традиционные институты демократии, а зна­чит, и саму возможность эффективного взаимодействия между гражданским обществом и государством. Решается поставленная задача по трем основным направлениям. Закон:

• регулирует размеры и порядок предоставления частных по­жертвований и взносов в партийные кассы;

• лимитирует предвыборные расходы, т. е. учреждает контроль за тем, как партии расходуют финансовые ресурсы;

• вводит институт государственного финансирования полити­ческих партий или оказания им прямой помощи за счет бюд­жета.

Работа по первому направлению не вызывает значительных затруднений. Закон четко фиксирует размеры частных пожертво­ваний в партийные кассы. В США, например, прямой взнос одно­го частного лица для поддержки партии, согласно закону 1974 г., не должен превышать в рамках одного года 25 тыс. долларов. Еще 25 тыс. долларов частное лицо может истратить на своего канди­дата, по своему усмотрению, но не вступая с ним в непосред­ственный контакт. Взносы юридических лиц ограничиваются 5 тыс. долларов на каждого кандидата при каждом голосовании — т. е. раздельно при праймериз (предварительное голосование) и соб­ственно выборах.

Во Франции предел пожертвований для частных лиц — 50 тыс. франков, для юридических — 500 тыс. франков. В Германии и Австрии предел не фиксируется, но закон указывает, что все взносы, превышающие соответственно 20 тыс. и 30 тыс. марок, должны быть гласными. (Все суммы здесь и ниже указаны так, как записано в законах, реально они гораздо выше, ибо каждый раз индексируются в соответствии с инфляцией.) При этом везде запрещаются пожертвования со стороны юридических лиц пуб­личного права и со стороны иностранцев. Кроме того, запрещают­ся взносы наличными, кроме минимальных (до 100 долларов в США, 1 тыс. франков во Франции и т.д.), что призвано облегчить соответствующий контроль.

Работа по второму направлению — ограничению предвыбор­ных расходов — ведется законодателем двояко. С одной стороны, он стремится определить круг непосредственных целей, на кото­рые можно или, напротив, нельзя тратить деньги. Соответствую­щие перечни, в частности, содержатся в законодательстве около двух десятков американских штатов, в английском Законе об из­менении акта о парламенте 1949 г., в австрийском Законе о парти­ях 1975 г., французских законах 1988 и 1990 гг. и т.д. Большого эффекта подобная мера, правда, как свидетельствует практика, не дает.

С другой стороны, вводятся прямые лимиты легально разре­шенных предвыборных затрат. Наиболее конкретно в данном от­ношении американское законодательство. Здесь при президентских выборах каждый кандидат не может израсходовать более 10 млн. долларов в ходе праймериз и 20 млн. долларов — в ходе основных выборов, т. е. общий предел расходов — 30 млн. долларов. Для кан­дидатов в сенаторы "потолок" расходов составляет — 250 тыс. дол­ларов (100 тыс. долларов — на праймериз, 150 тыс. долларов — на основные выборы); для кандидатов в палату представителей — 140 тыс. долларов (по 70 тыс. долларов для каждого этапа). Кроме того, каждый кандидат имеет право на дополнительные затраты (до 20% от указанного лимита) для покрытия расходов по сбору финансовых средств. Одновременно ограничения накладываются также на параллельные расходы национальных партийных коми­тетов для поддержки своих кандидатов; в президенты — из расче­та 2 цента на избирателя, в сенат — до 20 тыс. долларов, в палату представителей — до 10 тыс. долларов. Прямые предвыборные расходы частных лиц в поддержку конкретных кандидатов ли­митируются 1 тыс. долларов. Первоначально закон лимитировал также расходование личных средств кандидатов в предвыбор­ных целях, однако позже, в январе 1976 г., Верховный суд при­знал данную норму противоречащей Конституции и отменил ог­раничения.

Канадское законодательство менее категорично, вводя лишь один вид ограничения: предвыборные расходы не могут превы­шать сумму из расчета 30 центов на каждого гражданина избира­тельного возраста. Во Франции закон четко фиксирует "потолок" предвыборных расходов для кандидатов в президенты — 120 млн. франков за шесть месяцев до 1-го тура и 40 млн. франков во 2-м туре голосования; для кандидатов в ходе парламентских выбо­ров — 500 тыс. франков. В Великобритании лимитируются только расходы самих кандидатов — 750 фунтов стерлингов плюс допол­нительные средства в объеме, пропорциональном числу зарегист­рированных избирателей (в среднем это может составлять до 1— 1 5 тыс. фунтов стерлингов); расходы же партийных организаций по поддержке своих кандидатов никак не ограничены. Весьма ори­гинален подход к данной проблеме в Австрии: здесь политические партии обязаны за восемь недель до голосования сообщить специ­альной комиссии объем выделенных на предвыборную работу сумм, а спустя три недели после голосования отчитаться о реальных расходах. Если фактические расходы превышают ранее заявлен­ные, следуют санкции в виде сокращения последующих государ­ственных дотаций.

Наибольшие трудности вызвало третье направление: пере­ход к прямому государственному финансированию политических партий неизбежно затрагивает их природу как общественных орга­низаций. Сам факт того, что партии соглашаются брать деньги у государства, попадая в финансовую зависимость от него, явно ставит под вопрос возможность выполнения ими своей первейшей функции — представлять и отражать интересы общества, быть медиатором между обществом и государством. Принципиальная важность данного вопроса долго тормозила введение прямых до­таций. В конечном счете правовое решение все же было найдено: "Поскольку проведение выборов является политической задачей и поскольку конституция отводит решающую роль в ее осуществле­нии партиям, — отмечается, в частности, в специальном Заклю­чении Федерального конституционного суда Германии, — необ­ходимо, чтобы государственные финансовые средства не только использовались для подготовки непосредственно самих выборов, но и были доступны для партий, участвующих в их организации и проведении".

Однако учитывая деликатность проблемы, решать ее нужно чрезвычайно осторожно. Конкретный механизм помощи должен быть таким, подчеркивается в Решении Конституционного совета Франции, чтобы он ни в коем случае "не приводил ни к установ­лению зависимости политических партий от государства, ни к ком­прометации демократических форм выражения различных взгля­дов и идей".

Отмеченные установки легли в основу соответствующего за­конодательства. Оказывая помощь политическим партиям, способ­ствуя известному "выравниванию шансов", государственные до­тации вместе с тем ни в одной из зарубежных стран не покрывают всех потребностей партий и, значит, не освобождают их от необ­ходимости самой активной работы с традиционными частны­ми источниками финансирования.

Конкретный порядок и условия предоставления государствен­ной поддержки политическим партиям разнообразны. Прежде всего различна ее целевая направленность; в одних странах финанси­руются только предвыборные расходы партий (США, Германия), в других — и их текущие расходы (Швеция, Финляндия, Дания). Различен механизм распределения субсидий. В ряде случаев партии их получают пропорционально числу собранных на выбо­рах голосов (например, 5 марок за каждый голос в Германии; ана­логичная система действует в Норвегии), в других — в соответ­ствии с числом парламентских мандатов (Швеция, Дания, Фин­ляндия). Существуют и более сложные механизмы. Так, в Италии на финансирование предвыборных партийных расходов выделя­ется 15 млрд. лир, из которых 85% распределяется пропорцио­нально числу собранных на выборах голосов, а 15% — равными долями только между крупными партиями (выставлявшими партийные списки в двух третях округов и получившими по стра­не не менее 2% голосов). Для покрытия текущих расходов италь­янские партии получают из бюджета еще 45 млрд. лир, распреде­ляемых в соответствии с числом депутатских мандатов.

В США государство финансирует только президентские вы­боры. Каждый партийный кандидат может получить от государ­ства в ходе праймериз до 7,35 млн. долларов (при условии, что он сумеет собрать аналогичную сумму в виде частных пожертвова­ний и что его общие расходы на данном этапе не превысят 14,7 млн. долларов) плюс в ходе основных выборов еще 29,5 млн. долларов (одновременно, это предел допустимых расходов). Во Франции каждый кандидат в президенты после официальной регистрации получает из казны 3 млн. франков, преодолевшие в 1-м туре 5-процентный барьер — по 27 млн. франков, а два кандидата, вышедшие во 2-й тур — еще по 37 млн. франков.

Различны условия предоставления государственной помощи. Обычно для этого от партий требуется либо выставление своих кандидатов в определенном количестве избирательных округов (Италия, Франция, Норвегия), либо они должны собрать извест­ный минимум голосов (Швеция). В Германии субсидии предостав­ляются лишь тем партиям, которые собрали не менее 10% голо­сов при голосовании по персональным кандидатурам (так называ­емые "первые голоса") или не менее 0,5% при голосовании по партийным спискам ("вторые голоса"). При этом, что крайне важ­но, партии, представленные в парламенте, могут получать до 60% причитающихся им средств авансом, остальные же — толь­ко в виде компенсации понесенных предвыборных расходов по итогам голосования.

Во многом аналогично вышерассмотренному американское законодательство. Здесь на государственные субсидии при прези­дентских выборах могут претендовать любые партии и даже не­зависимые кандидаты. Однако есть серьезные оговорки. Две ос­новные партии — республиканцы и демократы — всегда получа­ют бюджетные средства автоматически, авансом и поровну. Любая же "третья" партия может их получить только при том условии, что уже участвовала в предыдущих президентских выборах, со­брав при этом не менее 5% голосов; только пропорционально числу собранных голосов (т. е. значительно меньше, чем основные партии), и только после выборов в виде компенсации понесенных издер­жек.

Предоставление государственной помощи обязывает партии отчитываться перед государством, причем не только за получен­ные средства, но о своей финансовой деятельности в целом. Тре­бования по финансовой отчетности жестки. Закон детально регла­ментирует сроки отчетности, порядок ее предоставления и про­верки, ее схему, перечисляя конкретные пункты, по которым она должна составляться. Более того, порой указывается даже, что следует понимать под поступлением в партийную кассу, когда необходимо раскрывать источники поступлений, сколько нужно хранить бухгалтерские документы и т. д. Возможными санкциями за финансовые нарушения являются: для политических партий — штрафы, изъятие неправомерно полученных сумм и имущества, сокращение, а порой и полное лишение государственных дотаций; для конкретных кандидатов на выборах — лишение права претен­довать на избрание и даже (правда, редко) лишение свободы.

Общий характер законодательства о финансировании поли­тических партий, фиксируемые условия и порядок распределе­ния средств, свидетельствуют, что при его разработке, по сути дела, преследуются две задачи. Во-первых, законодатель, безус­ловно, стремится ограничить очевидные злоупотребления, ищет пути оздоровления политического процесса, формулируя новые "правила игры", т. е. заботится о сохранении и развитии институ­тов демократии. Во-вторых, что не менее очевидно, он далеко не беспристрастен. Его основная цель — сохранить сложившийся ба­ланс сил, существующую, выгодную для политической элиты, систему власти, отлаженные, доказавшие свою эффективность механизмы и инструменты ее реализации.