§ 2. Структура парламентов

Палаты парламента

Для буржуазных парламентов в период их возникновения была характерна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила прежде всего компромисс между стремящейся к вла­сти буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты форми­ровались путем прямых выборов. Представительным нижним па­латам противостояли верхние, назначаемые главой государства, либо формировавшиеся по наследственному признаку, либо об­разованные тем и другим путем. По такому принципу до сих пор формируется Палата лордов Великобритании, состоящая из на­следственных пэров, духовных пэров (архиепископов и некоторых епископов), высших судей и пожизненных пэров, которым этот титул пожалован монархом.

После второй мировой войны от двухпалатной системы отка­зались ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), не­которые страны Азии и Африки с унитарной формой государ­ственного устройства. Объясняется это тем, что верхняя палата призвана выступать как средство сдерживания демократических тенденций, проявляющихся в нижней палате. Это отмечают мно­гие государствоведы, признавая, что если верхняя палата пере­стает играть такую роль и становится аналогичной по своему со­ставу нижней палате, то она превращается в бесполезный дубли­кат последней. В то же время наблюдается и обратная тенденция. Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) в результате проведенной там перестройки государственных ин­ститутов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для федераций, где верхняя палата представляет интересы субъек­тов федерации.

Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от двух до семи лет. Так, в США Палата представителей избирает­ся на два года, Бундестаг ФРГ и Палата представителей Японии — на четыре года, Национальное собрание Франции — на пять лет, Палата представителей Ирландии — на семь лет. Вторая палата, если она не является назначаемой, как правило, избирается на более длительный срок, чем первая. При этом в одних странах она обновляется целиком, а в других — по частям. Например, Сенат США обновляется каждые два года на одну треть. Консервативнос­ти верхних палат способствует более высокий возрастной ценз, ус­тановленный для их членов. Иногда он составляет 30—40 лет.

Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных или двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В не­которых странах они избираются непосредственно населением (США, Япония, Италия), в ряде государств применяется смешан­ная система, при которой сочетаются элементы выборности, на­значения и наследственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты. Так, в ФРГ Бун­десрат состоит из членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. Даже в пределах одной страны порядок выборов членов верхней палаты может быть различен. В Швейцарии, на­пример, члены- Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других — кантональными парла­ментами.

В тех странах, где допускается досрочный роспуск парла­мента, досрочно могут распускаться только нижние палаты.

Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг. При этом соотношение политических сил в обеих частях одинако­во. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются пар­ламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнес­ти к двухпалатному парламенту. До недавнего времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. В настоящее время он являет­ся однопалатным органом.

Партийные фракции парламента (палат)

В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции (группы). В современный период в ряде но­вых конституций, и особенно в регламентах парламентов (палат), получили закрепление порядок формирования и права парламен­тских фракций.

Во многих регламентах установлено минимальное число де­путатов, которые вправе образовывать фракцию. Так, во Фран­ции оно составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 — в Сенате, в Бундестаге ФРГ — 15 депутатов, в Бразилии — 1/10 всех членов Палаты депутатов. В результате введения такого ми­нимума небольшие по численности группы депутатов лишаются возможности активно влиять на различные стороны парламентс­кой деятельности, участвовать в формировании внутрипарламентских органов. Установление подобных минимумов принято оправ­дывать необходимостью усиления работоспособности парламента.

Партийные фракции занимают важное место в парламентс­ком механизме. По согласованию с лидерами фракций подбирают­ся кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат, подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы образуются обычно на основе пропорционального представитель­ства от парламентских фракций.

Фракции оказывают большое влияние на работу представи­тельного органа - выработку повестки дня пленарных заседа­ний, направление прений, голосование, использование различ­ных форм контроля за исполнительной властью. На уровне фрак­ций ведутся переговоры об образовании правительства. Но значение фракций выходит за рамки чисто парламентской деятельности, поскольку они активно влияют на формирование руководящих органов своих партий и на проводимую ими политику.

В различных странах и партиях фракции создаются по-раз­ному. Как правило, проводится общее собрание депутатской группы (кокус, конференция), задачей которого является выработка еди­ной политики, решение организационных вопросов. Крупные фрак­ции могут делиться на группы, секции. Фракцией обычно руково­дит правление, комитет, в который входят лидеры партии, пар­ламентские организаторы ("кнуты"), секретари. Практически в руках лидеров сосредоточены основные полномочия фракции, рядовые же депутаты ("заднескамеечники") существенного влия­ния на ее работу не оказывают.

Руководящие органы парламента

Ведущую роль в деятельности парламента играет его руково­дящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган.

Руководство парламента (палат) осуществляется либо едино­лично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиаль­ные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некото­рых странах имеются свои особенности. Так, в Нидерландах пред­седатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. Но в некоторых разви­вающихся странах председателем парламента выступает глава го­сударства.

Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в США, председателем верхней палаты по должности становится Вице-президент. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер — представитель исполнительной власти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по реко­мендации Премьер-министра.

Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотре­ние вопросов, внесенных правительством, руководит прениями устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопро­сов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией. Большие права в области процедуры дают председателю воз­можность активно влиять на решения парламента. В его распоря­жении имеются различные средства ограничения инициативы не­угодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдель­ным членам, сократить время выступления, лишить слова на осно­вании "неуважения к собранию", а в отдельных случаях запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок.

В некоторых странах председатель палаты (парламента) при­знается фигурой внепартийной. Исходя из этого он не вправе вы­ступать по существу обсуждаемых вопросов и участвовать в голо­совании, что не лишает его, однако, дискреционных прав. Но чтобы сохранить соотношение партийных сил в парламенте, его депутатские функции осуществляет лицо, которое является его заместителем как депутата. Такой порядок установлен, например, в Скандинавских странах.

По сложившейся традиции Спикер Палаты общин Велико­британии также должен находиться в стороне от бывших коллег по партии или каких-либо группировок, обязан воздерживаться от высказывания своих позиций по обсуждаемым вопросам, за­щищать права меньшинств в Палате. На Спикера возлагается за­дача регулирования разногласий между фракциями правящей и оппозиционных партий. Но в отличие от руководителей парламен­тов Скандинавских стран Спикер Палаты общин продолжает ос­таваться депутатом, выполняя часть своих депутатских функций: работает с избирателями, письмами граждан и даже в исключи­тельных случаях может голосовать, например, если голоса "за" и "против" законопроекта разделились поровну.

Парламентские комиссии (комитеты)

Важной составной частью парламентов являются их комис­сии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распростра­ненная среди последних — согласительная комиссия, задачей ко­торой является выработка согласованных решений при возникно­вении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению не­скольких комиссий (смешанные).

Состав комиссий (а соответственно и их председателей), как правило, пропорционален численности парламентских фракций. За­седания комиссий в большинстве стран проходят за закрытыми дверями, отчеты о них не печатаются и, следовательно, деятель­ность их не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присут­ствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руко­водства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий.

В то же время комиссии вправе приглашать на свои заседа­ния в качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в том числе представителей делового мира, что дает им возможность оказывать давление на членов комиссий без опасе­ния оказаться под огнем критики со стороны общественности и средств массовой информации. В комиссиях легче провести обра­ботку депутатов группами давления, а также достичь межпар­тийных компромиссов. Именно поэтому деловое обсуждение воп­росов проходит в постоянных комиссиях парламентов, а не на их пленарных заседаниях. Члены комиссии обязаны сохранять в тай­не сведения, полученные ими во время работы в ней, если пра­вительство объявляет их не подлежащими разглашению.

По существу постоянные комиссии являются не вспомога­тельными органами парламента, а органами, которые присвоили, себе ряд парламентских полномочий. Их роль неодинакова в раз­личных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и администра­тивным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные ко­миссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура признается необязательной. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии могут существенно влиять на судьбу и на содержание указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и рег­ламента может предоставлять им право не только рассматривать, но даже утверждать те или иные законопроекты.

Палата общин Великобритании для рассмотрения наиболее важных вопросов, которые не передаются в постоянные комис­сии, преобразуется в комитет всей Палаты, не связанный строги­ми процедурными правилами, характерными для работы Палаты. Д° недавнего времени она преобразовывалась при рассмотрении бюджета в комитет по ассигнованиям и комитет путей и средств. Но теперь для обсуждения бюджета создан специальный комитет по государственным расходам.

В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий пар­ламентский контроль за исполнительной властью, как правило создается большое число не функциональных, а отраслевых по­стоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с доку­ментами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено пра­во ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству,

В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать след­ственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При этом роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется не­мало примеров из парламентской практики, когда их образова­ние было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной вла­сти. К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибега­ли в тех странах, в которых правительство не несет политичес­кой ответственности перед парламентом. В то же время деятель­ность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комис­сия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем де­мократических прав и свобод, преследуя граждан за политичес­кие убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничива­лись в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизи­онных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выно­сятся на обсуждение парламента.

Иные органы парламента (палат)

В парламентах создаются и другие органы. В странах, в кото­рых парламент осуществляет контроль за правительством и адми­нистрацией, имеются специальные парламентские органы контро­ля: ревизоры, контролеры, омбудсманы, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право про­верки счетов и отчетности о расходовании государственных средств.

В ряде стран некоторые полномочия парламента при опреде­ленных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегия­ми депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в слу­чае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять его военная делегация. Аналогичную роль кризисной си­туации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ.

Для оказания помощи председателю парламента (палаты) мо­гут создаваться советы старейшин, конференции при председа­теле и т. д. В них кроме председателя парламента входят вице-председатели, представители парламентских фракций, иногда также председатели постоянных комиссий парламента.

В некоторых странах создаются для контроля за исполнитель­ной властью и иные органы. Так, во Франции в 70—80-е гг. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократи­ческим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необхо­димую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои реко­мендации.

Для организации выборов во внутренние органы парламента (палаты) в некоторых из них создаются специальные комитеты по подготовке выборов на основе пропорционального представи­тельства от партийных фракций. Эти комитеты подготавливают списки членов постоянных и временных комиссий, а также иных органов, и если не возникает возражений среди депутатов, то предложения комитетов одобряются обычно без голосования.

Большую помощь депутатам в их работе и всему парламенту оказывают различные парламентские службы (канцелярии, сек­ретариаты, административные конторы), состоящие из профес­сиональных чиновников и работающие под руководством генераль­ного секретаря парламента. Контроль за их деятельностью осуще­ствляют председатель парламента (палаты) и некоторое число избранных депутатов, образующих бюро или управление.

Некоторые особенности имеет внутренняя структура парламен­тов в странах с монократическими режимами. В них формирование внутрипарламентских органов зависит преимущественно от главы государства либо высших партийных органов. Пост председателя парламента, как правило, занимает один из представителей руко­водства партии. Иногда он входит в состав руководства по должнос­ти. Специальные контрольные органы за исполнительной властью в таких парламентах обычно не создаются. Деятельность постоянных комиссий носит по существу чисто формальный характер, так как они лишь одобряют предложения партийного руководства.