§ 2. Основные тенденции конституционного развития

Периодизация зарубежных конституций

Основные этапы конституционного развития в отдельных го­сударствах неразрывно связаны с основными этапами развития самих этих государств.

Происходящие в них изменения в одних случаях вызывали замену прежних конституций новыми. Так, после буржуазной ре­волюции во Франции было принято семнадцать конституций, как республиканских, так и монархических. Экономическая и соци­ально-политическая нестабильность в получивших независимость странах Латинской Америки, Африки и Азии приводила к частым государственным переворотам и как следствие этого — к частой сменяемости конституций, закреплявших новые государственно-правовые институты, в том числе изменявших форму правления, форму государственного устройства, политический режим, струк­туру государственных органов и др. Но такие изменения осуще­ствлялись в рамках одного общественного строя.

В других случаях происходящие в государствах социально-экономические и политические изменения приводили к принятию новых конституций, принципиально меняющих природу власти, как это имело место в странах Восточной Европы в 90-е гг.

В целом ряде стран сохранились старые конституции, при­нятые еще в начале XIX столетия. До сих пор являются дей­ствующими конституции Бельгии 1831 г., Норвегии 1814 г., Люк­сембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г. Однако в них вносились мно­гочисленные изменения и дополнения в связи с происходящими в указанных странах переменами в общественной и государственной жизни. Так, за время существования Конституции Норвегии (с 1814 г. и до сегодняшнего дня) не были внесены поправки лишь в 30 из 112 ее параграфов.

Но если писаные конституции формально оставались в своем неизменном виде, то существенные коррективы вносила консти­туционная практика, различные конституционные соглашения. Так, Конституция США закрепила абсолютно ограниченные зако­нодательные права Конгресса, тем не менее процесс централиза­ции государства в рамках федерации привел к существенному расширению его законодательных прав. Закрепление в ней огра­ниченного круга отраслей государственного управления не пре­пятствовало созданию в системе президентской власти значитель­ного числа органов, не предусмотренных конституцией.

Особенности развития каждой конкретной страны не меша­ют, однако, выявлению наиболее типичных черт, характерных для конституций на определенных ступенях их эволюции. Некото­рые государствоведы, давая классификацию конституций, выде­ляют конституции "старого" и "нового поколения" (первой и вто­рой волны). Такая классификация, проведенная по времени при­нятия конституций, малопродуктивна, поскольку она не дает возможности проследить за их эволюцией и причинами, на нее влияющими. Как уже отмечалось, конституции "старого поколе­ния" в процессе развития соответствующих государств постепен­но приспосабливались к новым условиям.

Поэтому в конституционной истории можно было бы выде­лить три этапа, отражающих наиболее типичное состояние экономических и социально-политических условий, существовавших в зарубежных странах и нашедших выражение в их основных за­конах. Наиболее точно такая периодизация отвечает конституци­онному развитию в странах Европы. Первый этап можно датиро­вать XIX веком, второй — от начала XX века до его середины, третий — со времени окончания второй мировой войны. Рассмотрим наиболее типичные черты конституций каждого из этих этапов.

Характерные черты конституций первого этапа

В независимых государствах, принявших первые конститу­ции в конце XVIII—XIX вв., сложились неодинаковые социаль­но-экономические и политические условия, что не могло не от­разиться на характере их конституций. В целом можно выделить две группы государств: те, в которых в ходе революции буржуа­зия победила дворянство, и те, в которых в ходе борьбы между этими крупными социальными силами был достигнут политичес­кий компромисс. К последним можно отнести также государства, где буржуазные преобразования начались сверху, как это имело место, например, в Швеции.

В первой группе стран, таких, как Франция, Бельгия, Ни­дерланды, революционные преобразования затронули все поли­тические институты. Принятие во Франции Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и Конституции 1791 г., а также других конституционных актов этого этапа было обуслов­лено борьбой между различными слоями буржуазии и всех их вместе — против дворянства, стремящегося вернуть себе утра­ченные позиции.

Конституционные акты 1789—1792 гг. упразднили феодаль­ные права и привилегии, в том числе крепостное право, провоз­гласили равенство всех людей. Они объявили неотъемлемыми ес­тественные права человека, данные ему от рождения, такие, как право на жизнь, личную свободу и свободу передвижения. В них закреплялась свобода союзов, митингов и демонстраций и др. Един­ственным источником всех властей признавалась нация.

Конституционные преобразования коснулись всей системы государственных органов и определили порядок их взаимоотноше­ний между собой. Ведущее место в государственном механизме отводилось высшему представительному органу — Национально­му законодательному собранию, избираемому на основе народно­го представительства и наделенному исключительными законода­тельными и финансовыми полномочиями. Конституция установила также систему органов местного самоуправления. Государствен­ная власть была разделена на законодательную, исполнительную и судебную на основе теории разделения властей. Хотя Конститу­ция 1791 г. сохранила короля в качестве главы исполнительной власти, ограничив его прерогативы, Декрет 1792 г. упразднил мо­нархию и установил республиканскую форму правления, что привело к подчинению исполнительной власти Парламенту. Таким образом, в новой Французской Республике закреплялся парла­ментский режим.

Первая французская Конституция провозгласила свободу пред­принимательской деятельности, разрушив тем самым цеховую организацию в городе, что способствовало развитию промышлен­ности и торговли. Она установила также, что частная собствен­ность граждан является "священной и неприкосновенной" и охра­няется государством, что было направлено на закрепление ново­го общественного строя.

Однако в большинстве европейских стран конституции при­нимались в целях обеспечения компромисса между набирающей политическую силу торговой и промышленной буржуазией и со­хранившим еще значительное влияние на общественную жизнь дворянством, а также под влиянием революционных событий во Франции, Нидерландах, Италии, Испании. Эти конституции, как правило, принимались монархами. В качестве примеров таких документов можно привести Форму правления Швеции 1809 г., Конституции Дании 1849 г., Японии 1889 г., Статус Королевства Италии 1848 г., конституционные документы некоторых незави­симых немецких княжеств.

Необходимо отметить, что в некоторых странах после при­нятия конституций сами экономические преобразования стали ак­тивно поддерживаться королевской властью, понявшей их про­грессивный характер.

Особенности конституций первой половины XX столетия

Для конца XIX — начала XX столетия характерен выход на политическую арену новых социальных сил общества — промыш­ленного рабочего класса, различных слоев крестьянства, кото­рые начали все более активно включаться в борьбу за свои эконо­мические, социальные и политические права, за участие в реше­нии государственных дел. В дуалистических монархиях произошло стирание различий между буржуазией и дворянством, которое явно "обуржуазивалось". В большинстве стран все заметнее ста­ло проявляться различие в подходах к решению возникающих проблем у разных слоев буржуазии. Активнее стала защищать свои интересы интеллигенция, но и в ее среде тоже не было единства.

Таким образом, все резче проявлялись подвижки в социаль­ной и политической сферах. Для представительства интересов раз­личных социальных и политических сил возникли разнообразные политические партии. Они отразили резкое недовольство значи­тельной части населения своим положением, что вызвало рост революционного брожения в обществе. Положение усугублялось серьезными экономическими кризисами, которые разразились в результате стихийного развития экономики при отсутствии ее государственного регулирования и ударили прежде всего по мало­обеспеченным слоям населения.

Усложнившаяся социально-политическая обстановка во мно­гих странах дополнялась сложной международной обстановкой, борьбой крупнейших государств за передел колониальных владе­ний, приведших к первой мировой войне.

Все это вызвало к жизни необходимость серьезных консти­туционных реформ, которые отразили неоднозначные процессы, происходящие в различных странах: в одних государствах это привело к внесению в конституции существенных изменений, в других — к принятию новых конституций.

В целом в большинстве конституций нашел отражение про­цесс демократизации политической жизни. Во многих государствах женщины были уравнены в политических правах с мужчинами, как правило, снижался возрастной и имущественный ценз в изби­рательном праве (в некоторых странах дискриминационные цен­зы вообще были отменены), расширялся круг других политичес­ких прав граждан.

Тем не менее в конституционном развитии можно отметить четыре наиболее четко проявившиеся тенденции.

В конституциях, закреплявших в XX столетии дуалисти­ческую монархию, дуализм власти постепенно начинает усту­пать место парламентарной форме правления. Однако чаще всего победа отдельных принципов парламентаризма, прежде всего формирование правительств на основе соотношения партий­ных сил в парламенте, не находила отражения в конституцион­ном тексте. Этот принцип стал осуществляться на основе консти­туционных соглашений, прочно внедряться в конституционную практику. Но ответственность правительства перед парламентом еще долго не находила закрепления в основных законах данной группы стран. Шаг за шагом в конституции стали включаться нормы, направленные на расширение прав парламента за счет исполнительной власти. И все же, как правило, это означало лишь первый этап в преобразовании дуалистических монархий в парламентарные.

В ряде стран, где в XIX в. конституции закрепили парла­ментарную форму правления, нежелание правых сил (которые одержали верх в политической борьбе) допустить к участию в ре­шении государственных дел другие слои населения привело к от­ходу от указанной модели, к усилению исполнительной власти за счет прав парламента. К тому же усложнение государственных задач способствовало постоянному расширению управленческого аппарата. Этот процесс также не получил отражения в конститу­циях, он осуществлялся на практике. Но его отметили многие видные ученые-государствоведы, которые заговорили о кризисе парламентаризма. При этом провозглашенный, а также закреп­ленный в ряде конституций принцип разделения властей стал использоваться некоторыми учеными для обоснования происходив­шего процесса усиления исполнительной власти, все большего освобождения ее от парламентского контроля.

В период между первой и второй мировыми войнами выдели­лась группа стран, где победу удалось одержать крайне реакци­онной части монополистического капитала и проводящим их политику, реваншистским военным кругам (Германия, Италия, Испа­ния, Португалия, Япония). Это привело к отказу в указанных странах от конституционализма вообще либо к превращению конституций в юридическую фикцию, к ликвидации всех демо­кратических прав и свобод граждан, открытому подавлению вся­кого инакомыслия.

Наконец, следует отметить небольшую группу стран, полу­чивших в указанное время независимость, которые приняли свои первые конституции, отразив в них факт получения независи­мости и закрепив собственную систему органов государствен­ной власти.

Основные тенденции конституционного развития в современный период

Окончание второй мировой войны, победа над фашизмом при­вели к резкому усилению демократических процессов, происходя­щих во всем мире. Активное участие в политической жизни стали принимать все социальные слои населения через свои политичес­кие партии, профсоюзы, массовые общественные движения и др. В большинстве стран сложился как бы баланс различных полити­ческих сил, в результате чего государство приобрело относитель­ную самостоятельность и должно уже было действовать в целях обеспечения в обществе социального мира, политической и эконо­мической стабильности. С другой стороны, желание подавляюще­го большинства государств не допустить возникновения глобаль­ных мировых конфликтов побудило их к вхождению в мировую систему обеспечения мира и международной безопасности, а стрем­ление наладить эффективное функционирование экономики — к вхождению в различные политико-экономические блоки. Новые политические процессы были дополнены также тем, что в 60-х гг. произошли распад колониальной системы и образование целого ряда независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки.

Все вышеуказанные, а также ряд некоторых других факто­ров наложили существенный отпечаток на конституционное раз­витие большинства стран в современный период. Во многих стра­нах принимаются новые конституции либо вносятся существен­ные изменения в прежние: эти изменения отражают происходящие социально-политические перемены в конкретных государствах и во всем мире.

В целом ряде новых конституций (Италии, Франции, Гре­ции, Испании, Португалии, Японии) появились положения о народном или национальном суверенитете. Так, ст. 2 Конституции Португалии 1976 г. гласит: "Португальская Республика — демо­кратическое правовое государство, основывающееся на народном суверенитете, на многообразии демократических мнений и демо­кратическом плюрализме, на уважении и на гарантиях осуществ­ления основных прав и свобод и имеющее целью претворение де­мократических принципов в экономической, социальной и куль­турной жизни и углубление демократии участия".

В некоторых современных конституциях имеются статьи, ука­зывающие на то, что вся власть в государстве исходит от народа или нации (Австрия, Болгария, Германия, Польша, Индия и др.). Так, ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г. устанавливает: "2. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специаль­ные органы законодательства, исполнительной власти и правосу­дия <...> 4. Все немцы имеют право оказывать сопротивление вся­кому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы".

В ряде конституций с целью придания им общенародного характера включено требование не только об их принятии на ре­ферендуме, но и об утверждении на референдуме любых консти­туционных изменений после прохождения необходимой предвари­тельной процедуры. К числу таких основных законов относится, например, Конституция Дании 1953 г.

Во многих конституциях появились положения, которые от­разили процесс усиления регулирующей роли государства в эконо­мической и социальной сферах. В некоторых из них это нашло вы­ражение в нормах, указывающих на основные цели государства в указанных сферах, на обязательства государственных органов обес­печивать интересы общества в данных областях деятельности.

Конституция Испании 1978 г. включает в себя специальную Главу третью "Об основополагающих принципах социально-эконо­мической политики", которая обязывает государственные органы обеспечивать правовую, экономическую и социальную защиту се­мьи, благоприятные условия экономического и социального раз­вития страны, справедливое распределение доходов, полную за­нятость, создание государственной системы страхования, охрану окружающей среды, право граждан на благоустроенное жилье, пенсионное обеспечение и др. Конституция Португалии 1976 г. со­держит часть вторую, посвященную экономической и социальной организации общества, где определяются принципы этой органи­зации, вопросы планирования экономического и социального раз­вития, сельскохозяйственная, торговая и промышленная полити­ка, формы собственности (государственная, частная, кооператив­ная и общественная), формы экономической деятельности и т. д.

Конституция Австрии в своих статьях (действующих в ред. 1983 г.) подробно разграничивает компетенцию федерации и зе­мель в экономической и социальной сферах.

В то же время некоторые конституции закрепили создание специальных органов, на которые возлагаются задачи по регули­рованию указанных вопросов. Так, Конституция Франции 1946 г. включала особую главу "Об экономическом совете", а Конститу­ция 1958 г. — раздел "Об экономическом и социальном совете". Конституция Италии 1946 г. помимо главы III "Экономические отношения" включает ст. 99 "О национальном совете экономики и труда", являющемся консультативным органом парламента и пра­вительства и наделенном правом законодательной инициативы по экономическим и социальным вопросам.

Как правило, в послевоенных конституциях демократических государств содержится более полный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, снимаются определенные ограни­чения в их использовании. При этом в некоторых из них наряду с личными (гражданскими) и политическими правами и свободами закреплены социально-экономические права.

Примером может служить новая редакция Конституции Бель­гии. Так, в ее ст. 23 устанавливается право на жизнь, соответ­ствующую человеческому достоинству, в том числе: право на труд, свободный выбор профессии, обеспечение справедливых условий труда и вознаграждения, право на социальное страхование, ох­рану здоровья, социальную и медицинскую помощь, здоровую окружающую среду, культурное и социальное процветание. В Конституции закрепляется свобода родителей в выборе образова­ния для своих детей, бесплатное образование в пределах обяза­тельного школьного обучения. Обеспечение этих прав возлагается как на федерацию, так и на регионы.

Очень детально регламентируются основные права и свобо­ды в действующей Португальской конституции, где наряду с про­возглашением общих принципов содержатся отдельные главы, посвященные различным видам демократических прав и свобод: личных, политических, социально-экономических, в области об­разования и культуры. То же самое относится к конституциям Италии, Испании, Греции, стран Восточной Европы, Индии, Япо­нии, Основному закону ФРГ. Что касается Конституции Испании, то она содержит также специальную главу, посвященную гаран­тиям основных прав и свобод.

Некоторые новые конституции стали более детально регла­ментировать политические и личные права и свободы, исходя из новых достижений науки и техники. Так, в Швеции в 1991 г. был принят Основной закон о свободе высказываний, ставший состав­ной частью конституции. Наряду с предоставлением широкой сво­боды высказываний в кино, печати, других средствах массовой информации он служит и интересам защиты граждан от злоупот­реблений со стороны указанных средств информации.

В послевоенных конституциях нашло также отражение из­менение соотношения властей в государстве. Однако этот процесс в различных странах проходил и проходит весьма неоднозначно. В некоторых из них (например, Франции, Германии, Великобрита­нии) явно проявился отказ от одного из принципов парламента­ризма — признания верховенства парламента, в результате чего произошло весьма заметное усиление прав исполнительной влас­ти. Это выразилось в ограничении законодательных прав парла­мента, широком применении делегированного законодательства, в установлении различных препон для осуществления парламент­ского контроля, в усложнении порядка привлечения правитель­ства к политической ответственности, в предоставлении широких прав правительству при объявлении чрезвычайного положения, во введении в конституцию норм, обеспечивающих большую ус­тойчивость правительств, и т. д. В Великобритании указанный про­цесс, не получив конституционного закрепления, шел на основе конституционной практики. Наиболее ярко он проявлялся в усло­виях социально-экономической или политической нестабильности в тех или иных странах. По мере же стабилизации положения пар­ламенты начинали отвоевывать некоторые утраченные позиции.

В ряде других стран, напротив, происходил процесс усиле­ния парламентского режима, закрепления в конституциях всех принципов парламентаризма. Новые конституции, например Скан­динавских стран, поставили парламент на первое место в систе­ме высших органов государственной власти. Он получил неограни­ченные законодательные полномочия, широкие права по контро­лю за деятельностью исполнительной власти, был введен принцип политической ответственности правительства перед парламентом, сведены к минимуму права главы государства в пользу парламен­та и правительства. Так, в Швеции глава государства перестал обладать правом вето в отношении принятых Риксдагом законо­проектов.

Основные законы стран, освободившихся от колониальной зависимости, основывались сначала на конституционных моделях своих бывших метрополий. Но впоследствии многие из них отка­зались от этих моделей и закрепили тоталитарный режим, скон­центрировав власть в руках главы государства, который нередко являлся одновременно главой правящей политической партии. В странах Латинской Америки большинство конституций предоста­вили наиболее важные полномочия главе государства, превратив парламент в придаток президентской власти. Однако в последние годы начал происходить процесс укрепления положения парла­ментов, что отразилось во вновь принятых конституциях или во внесенных в них изменениях.

Целый ряд конституций внесли изменения в структуру пар­ламента. Многие из них четко определили роль фракций полити­ческих партий в формировании внутренних органов парламента и в его деятельности, что отразило существующую парламентскую практику. В то же время следует отметить тенденцию либо к за­мене двухпалатных парламентов на однопалатные (хотя в некото­рых странах Восточной Европы конституции, в виде исключения, закрепили двухпалатную структуру своих высших представитель­ных органов), либо к существенному ограничению полномочий верхней палаты. Так, однопалатными стали парламенты в некото­рых странах Европы (Дания, Греция, Исландия, Португалия, Швеция). Такая же структура высшего законодательного органа определена в конституциях многих государств, освободившихся от колониальной зависимости. Ослабление роли верхних палат в таких, например, странах, как Германия, Испания, Великобри­тания, Франция, нашло свое выражение, в частности, в том, что вопреки возражениям этих палат окончательное определение судьбы законопроектов и других парламентских решений нахо­дится в руках нижней палаты.

Значительно большее внимание современные конституции стали уделять вопросам внешней политики государства. Прежде всего, нормы основных законов более четко определяют компе­тенцию высших органов государственной власти по вопросам внеш­ней политики. Они, как правило, усиливают позиции парламентов в решении наиболее важных вопросов: войны и мира, ратифика­ции международных договоров, определения основных принципов внешней политики, использования определенных форм парламент­ского контроля за внешнеполитической деятельностью правитель­ства и др.

Так, в Форму правления Швеции 1974 г. включены две спе­циальные главы: гл. 10 "Отношения с другими государствами" и гл. 13 "Война и опасность войны", в которых определяется поря­док заключения и ратификации парламентом международных до­говоров, контрольные полномочия создаваемого Риксдагом внеш­неполитического комитета, порядок введения Сил обороны в слу­чае нападения на Швецию или возникновения обязательств, вытекающих из международного договора, возможность передачи прав парламента его военной делегации в случае войны или ее непосредственной опасности и другие вопросы. В ряде конститу­ций либо полностью запрещается размещение ядерного оружия, либо оно допускается только на основе специального закона, при­нятого парламентом.

Во многих послевоенных конституциях достаточно детально определяются принципы внешней политики государства. Это от­носится как к государствам-победителям, понесшим в войне зна­чительные потери, так и к тем, кто потерпел в ней поражение. Если конституции, принятые в конце XVIII — начале XIX в., включали право на войну как неотъемлемое проявление государ­ственного суверенитета, то большинство современных конститу­ций содержат отказ от ведения войны как средства проведения внешней политики и решения международных споров. Так, ст. 51 Конституции Индии устанавливает: "Государство стремится

a) содействовать международному миру и безопасности,

b) поддерживать справедливые и основанные на уважении отношения между государствами,