§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль

Конституционное закрепление компетенции

Для определения места парламента в системе государствен­ных органов важное значение имеет его компетенция. Компетен­ция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности стра­ны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных госу­дарствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным ре­жимом конституции могут закреплять за парламентом значитель­ные права, но на практике большинство их полномочий оказыва­ются фиктивными. Изменение соотношения политических сил во Франции в 50-х гг. привело к принятию Конституции 1958 г., кото­рая существенно урезала права Национального собрания в сфере законодательства и контроля.

Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Тем не менее все они предоставляют право высшему представительному орга­ну страны издавать законы самостоятельно или совместно с гла­вой государства, устанавливать налоги, принимать государствен­ный бюджет. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.

В некоторых же конституциях компетенция более детализи­рована. Так, в соответствии с Конституцией Испании Генераль­ные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государ­ственных служащих, административно-территориальное устрой­ство государства, основы статуса региональных автономных обра­зований.

В некоторых странах парламент наделен правом формирова­ния или участия в формировании других органов. Так, парламен­ты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган север­ных стран — Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные Органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех чле­нов такого органа (ФРГ).

В демократических государствах парламенты выступают цен­тральным звеном правоохранительной системы, определяют объем прав и свобод граждан и вырабатывают механизм их защиты.

В странах с двухпалатной системой парламентов конститу­ции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объе­мом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и ре­шает такие вопросы, как ратификация и денонсация международных договоров, дает согласие на назначение высших лиц аме­риканской администрации. В парламентарных республиках и мо­нархиях вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, о вынесении вотума недоверия правительству относится к ведению нижней палаты.

Однако из этого правила имеются исключения. Так, ст. 84 Конституции Швейцарской конфедерации гласит: "Национальный совет и Совет кантонов принимают решения по всем вопросам, которые настоящая Конституция предоставляет в ведение Кон­федерации и которые не относятся к ведению другой федераль­ной власти".

Законодательные права парламента

По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсо­лютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относитель­но ограниченной законодательной компетенцией.

К первой группе относятся парламенты, юридически облада­ющие правом принимать законы по любым вопросам (Великобри­тания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в основных зако­нах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые дол­жны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых ими законах. Перечисление в конституции Швеции вопросов, ко­торые решаются только путем принятия законов Риксдагом, не является ограничением его законодательной компетенции: консти­туция определяет его исключительные права, но одновременно устанавливает, что Риксдаг может принимать законы и по вопро­сам, отнесенным к компетенции Правительства.

Во вторую группу входят парламенты преимущественно фе­деративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Так, при определении компетен­ции Конгресса США Конституция закрепила за ним не законода­тельную власть вообще, а только предоставленную ею. Более того, в разд. 9 ст. I установлен тот круг вопросов, по которым Конгресс не может принимать законов.

На современном этапе эта вторая группа пополнилась парла­ментами некоторых унитарных государств. К их числу относится Франция. Конституция Франции жестко ограничила перечень воп­росов, по которым может законодательствовать парламент (ст. 34). Причем даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим — лишь устанавливать общие принципы (например, в социально-экономической сфере).

Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы автономные образования, объем законодательных прав парламен­та, как правило, не определен. Однако в законе установлен пере­чень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образо­ваний (Дания, Испания, Финляндия). По ним не может законода­тельствовать парламент государства. При этом Генеральные кортесы Испании, например, обладают возможностью передавать и некоторые свои законодательные права региональным автоном­ным объединениям.

Следует отметить, что даже в тех странах, парламенты ко­торых имеют абсолютно неограниченную законодательную компе­тенцию, эта компетенция на практике стала уже. Ограничение законодательных прав парламентов проходит прежде всего по таким главным направлениям, как утрата законодательной ини­циативы, которая теперь в значительной мере сосредоточилась в руках правительства, и делегирование права издания актов, име­ющих силу закона, исполнительной власти. Но при этом парла­мент все же стремится сохранить за собой контроль за делегиро­ванным законодательством. В большинстве стран, где оно допус­кается, правительство обязано в последующем (иногда по требованию парламента, а иногда в обязательном порядке) пред­ставлять акты делегированного законодательства на утверждение парламента.

В современный период ограничение законодательных прав парламентов происходит и в связи с вступлением многих стран в различные союзы и блоки, особенно такие, которые имеют тен­денцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений, например Европейский Союз. На основе вхож­дения в Европейский Союз часть законодательных прав, в первую очередь в области регулирования социально-экономических отно­шений и в области решения некоторых политических вопросов, переходит от парламентов входящих в ЕС стран к соответствую­щим органам этого объединения.

Финансовые полномочия

Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и опреде­лять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией.

Что касается бюджета, то первоначально значение его зак­лючалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем пар­ламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты уже стали обладать правом опреде­лять в бюджете, как должны расходоваться выделяемые сред­ства, запрещать перераспределение средств из одной статьи в другую. В некоторых странах в бюджет стали включаться и источ­ники финансирования расходной части. Бюджет представляет по существу развернутый план деятельности правительства на соответствующий финансовый год. Отчет об исполнении бюджета по­зволяет контролировать выполнение этого плана.

Однако в современный период в целом ряде стран финансо­вые права парламентов стали ограничиваться. Это выразилось в принятии бюджетов в более общем виде, в предоставлении прави­тельству права перераспределять средства (кроме защищенных статей), в передаче некоторыми парламентами части финансовых прав своей постоянной комиссии. В одних странах депутатское пред­ложение о дополнительных расходах должно одновременно со­держать указание на источники финансирования этих расходов (Финляндия), в других — депутаты вообще не могут вносить за­конопроекты и поправки, ведущие к увеличению расходов или уменьшению доходов (Франция, Португалия). Правительство иногда производит расходы, ставя парламент перед необходимостью их последующего одобрения. Так, согласно ст. 112 Основного закона ФРГ Федеральное правительство вправе в случае "непредусмот­ренной и неотложной потребности" производить сверхбюджетные и внеплановые расходы с одобрения не парламента, а федераль­ного министра финансов.

В ограничении финансовых прав парламентов заинтересован банковский и промышленный капитал, который использует госу­дарственную казну как дополнительный источник обогащения, получая выгодные государственные заказы, субсидии, кредиты, финансовые гарантии и др.

Однако степень полноты использования парламентами своих финансовых прав часто зависит от расстановки в них политичес­ких сил. Там, где правительство не опирается на поддержку пар­ламентского большинства, депутаты, как правило, подвергают проекты бюджетов серьезному обсуждению, вносят в них много­численные поправки, более полно используют контрольные пол­номочия парламентов. Но при всех обстоятельствах приоритетом в этих вопросах обладает правительство, так как оно, подготавли­вая проект бюджета, опирается на квалифицированный админис­тративный аппарат, который владеет необходимой информацией, чего не имеют депутаты.

Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам. Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых других сборов.

Полномочия в области обороны и внешней политики

В этой области права парламента ограничены в наибольшей степени, хотя и не во всех странах. Так, Сенат США оказывает значительное влияние на внешнеполитическую деятельность Пре­зидента.

Парламент, как правило, наделен исключительной компетен­цией в вопросах войны и мира. Так, в соответствии с § 19 Конституции Венгрии Государственное собрание "решает вопросы об объявлении состояния войны и о заключении мира. ...в случае со­стояния войны или непосредственной угрозы вооруженного напа­дения другого государства (военной угрозы) объявляет чрезвы­чайное положение и создает Совет обороны... решает вопрос об использовании вооруженных сил за границей и внутри страны".

Некоторые конституции содержат при этом определенную оговорку. Так, Конституция Польши устанавливает; "Сейм может принять решение о состоянии войны только в случае вооружен­ного нападения на Польскую Народную Республику или если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны от агрессии".

Однако практика знает факты, когда правительство (прези­дент) ставило парламенты перед свершившимся фактом. Кроме того, ряд конституций предоставляют исполнительной власти право решать вопросы войны в случае, если парламент не может по тем или иным причинам решить этот вопрос.

Совсем иначе подходит к вопросам войны Конституция Япо­нии. Согласно ее ст. 9 провозглашается отказ от войны, от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения меж­дународных споров.

Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запре­щении нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны в военные союзы, об условиях призыва на во­енную службу и ряд др.

Как правило, парламентам предоставлено право ратифика­ции и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам (США, Япония), в дру­гих — к наиболее важным (Франция, Италия, ФРГ, Венгрия).

Для оценки роли парламентов в данной области важен также вопрос о том, может ли парламент влиять на содержание догово­ра. Так, регламент Национального собрания Франции не разре­шает голосования по отдельным статьям договора и внесения в него поправок, оно может лишь одобрить или отклонить законо­проект о ратификации. Аналогичные ограничения имеются и в других странах. В США, напротив, Сенат в резолюции о ратифи­кации может вносить любые поправки и дополнения к отдельным статьям международного договора.

От ратификации следует отличать "дачу согласия" — форму, закрепленную в конституциях Италии, Испании, Дании. Она мо­жет быть предварительной (дача согласия на заключение согла­шения) и последующей (одобрение уже заключенного соглаше­ния). Так, предварительное согласие Генеральных кортесов Испа­нии требуется для тех договоров и соглашений, в которых содержатся обязательства политического, военного, финансового характера, затрагивается территориальная целостность государства либо предполагается принятие, изменение или отмена законов.

В некоторых странах для договоров, затрагивающих терри­ториальную целостность государства, требуется помимо решения парламента проведение плебисцита (Исландия).

Внешнеполитическая деятельность правительства формаль­но является предметом обсуждения в парламенте. Но в действи­тельности до сведения парламента чаще всего доводятся лишь общие принципы правительственной политики. В большинстве стран парламент не имеет действенных рычагов для оказания вли­яния на формирование внешней политики. Роль представительно­го органа заключается в основном "в одобрении и подтверждении" деятельности правительства, а не в ее направлении.

Однако такое положение характерно не для всех государств. К числу стран, где имеются действенные формы воздействия на внешнюю политику, относятся Скандинавские страны. Наряду с проведением общих дискуссий в парламентах по этим вопросам они создали специальные органы контроля за внешней политикой правительств. Так, в Швеции это — специальный Внешнеполити­ческий комитет, состоящий из депутатов и номинально возглав­ляемый королем. С данным органом правительство консультиру­ется предварительно по всем наиболее важным внешнеполити­ческим вопросам. Оно постоянно информирует комитет о всех своих шагах в указанной области.

Судебные функции

Полномочиями судебных органов парламенты обычно не на­деляются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лор­дов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции.

В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и дру­гих высших должностных лиц государства к судебной ответствен­ности за совершенные ими преступления. Такая процедура полу­чила наименование "импичмента".

Процедура импичмента в разных странах различна. В одной группе стран возбуждение дела осуществляется нижней палатой, а для его рассмотрения верхняя палата преобразуется в судебную коллегию (США, Великобритания, Бразилия). В США вынесенный Сенатом приговор может заключаться только в отстранении от дол­жности. В ряде других стран решение о возбуждении преследова­ния принимается либо парламентом в целом (Франция, Италия, Польша, Япония), либо только нижней палатой (Испания), либо любой из палат (ФРГ, Индия). Рассмотрение дела осуществляется специальным судом (Франция, Япония, Норвегия, Дания, Греция), конституционным судом (ФРГ, Италия), высшим судебным орга­ном государства (Испания, Швеция) либо специальным трибуна­лом, созданным из депутатов парламента (Венгрия).

В странах с парламентарной формой правления возможность применения импичмента имела значение в период, когда прави­тельство не несло политической ответственности перед парламен­том. С введением такой ответственности импичмент практически не применяется. В президентских же республиках он может ис­пользоваться как весьма эффективное средство, что видно на примере США.

Парламентский контроль

Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к су­жению прав парламентов отразилась и на сокращении использо­вания существующих форм контроля.

Конституционная практика знает следующие формы конт­роля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуж­дение основных направлений правительственной политики, бюд­жета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, конт­рольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных орга­нов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парла­ментом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (по­сланию главы государства} на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее ас­пектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на пра­вительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депу­татского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмот­рения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две фор­мы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действен­ной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней пала­те, поскольку их обсуждение может привести к выражению недо­верия правительству. В регламентах довольно детально регламен­тируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддерж­ки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к от­ставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как сред­ство информации, так как прения и голосование по ним не про­водятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отво­дятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комис­сии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финан­совых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комис­сия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правитель­ства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информа­цию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати.

Для осуществления своих контрольных полномочий парламен­ты могут создавать особые органы и назначать специальных дол­жностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномо­ченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентс­ких ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о ре­зультатах своих проверок.

Институт специальных юридических уполномоченных парла­мента по контролю за администрацией — омбудсманов возник первоначально в Швеции, а затем получил распространение в ряде других стран. Но при этом права омбудсманов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других — вообще за соблюдением законности в деятельности ад­министрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим кон­тролируют соблюдение законности также в органах местного са­моуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблю­дение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны.

Для осуществления своих задач омбудсманы наделены опре­деленными правами. Так, в Великобритании парламентский ко­миссар по контролю за администрацией обладает правом прово­дить расследование деятельности центральных административных органов по жалобам, которые поступают к депутатам от избира­телей. В Скандинавских странах и Финляндии они могут прово­дить проверки документов соответствующих органов, присутство­вать на их заседаниях, получать требуемые справки. Кроме того, они выступают в качестве государственных обвинителей при при­влечении к ответственности членов правительства в порядке им­пичмента. Однако в связи с отсутствием специального аппарата их деятельность недостаточно эффективна.

В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских респуб­ликах в руках парламента находится еще одно средство контро­ля — постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правитель­ству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадле­жит нижней палате. Однако использование такой формы контро­ля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недо­верия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, напри­мер на той же сессии (Франция), резолюция снимается при по­становке правительством вопроса о доверии и т. д.

Следует также отметить, что применение этой формы конт­роля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.