§ 4. Порядок работы парламента. Законодательная процедура

Оценка роли парламента в политической жизни, степени вли­яния на него исполнительной власти зависит не только от его компетенции, но также и от степени демократичности парламен­тской процедуры, т. е. порядка рассмотрения вопросов, входящих в его компетенцию, от того, насколько отдельные депутаты и де­путатские группы (фракции) могут оказывать реальное воздей­ствие на содержание принимаемых им решений. Так, в регламен­тах отдельных парламентов разработано немало приемов и спосо­бов, с помощью которых правящие круги обеспечивают принятие угодных им решений. Обычно установленные в регламентах пра­вила, особенно в области законодательной процедуры, облегчают прохождение и принятие правительственных предложений.

Сессии и пленарные заседания

Основную часть своих полномочий парламент осуществляет на сессиях. Они созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Постоянная работа депутатов превращает их в профессиональных парламентариев.

Вопрос, кому должна принадлежать инициатива о сроке со­зыва и времени проведения сессий, имеет два ответа и два пути решения. Согласно первой точке зрения, основанной на призна­нии суверенности парламента, только он сам вправе определять сроки созыва очередных сессий и время их проведения. Обуслов­ленную таким подходом систему иногда называют "системой по­стоянно действующего собрания", поскольку чаще всего она со­стоит в проведении годовых сессий. При этом в одних странах срок созыва очередных сессий определен в регламентах или даже в конституциях (Скандинавские страны, Италия, США), в других — непосредственно устанавливается парламентом (ФРГ). Вторая точка зрения выражает стремление оправдать право исполнительной власти на решение указанного вопроса. Систему, опирающуюся на такие позиции, называют "авторитарной, или монархической", поскольку в ее основе лежит установленное с давних времен пра­во монарха открывать и закрывать сессию (Япония).

Созыв внеочередных, или чрезвычайных, сессий осуществ­ляется по инициативе председателя палаты (Италия, Турция), главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япо­ния), а также по требованию определенного числа депутатов. При этом во Франции необходимо большинство депутатов, а в Японии и Греции — более 1/4. Одновременно собирается и другая палата. В повестку дня включаются только те вопросы, ради которых со­звана внеочередная сессия. Однако в Японии меры, принятые на такой сессии, считаются временными, если они не одобрены Па­латой представителей в течение 10 дней после открытия следую­щей очередной сессии.

Регламенты парламентов устанавливают кворум, при кото­ром пленарные заседания парламентов признаются действитель­ными. В одних странах он составляет большинство членов законо­дательного корпуса, в других достаточно незначительного мень­шинства (Великобритания). В ряде стран отсутствие депутата без уважительных причин влечет за собой финансовые санкции.

План работы сессии и повестка дня пленарных заседаний под­готавливаются руководством парламента (палат) по согласованию с лидерами парламентских фракций, причем большое влияние на этот процесс оказывает исполнительная власть. Но если депутаты не согласны с предложением руководства, то должно проводиться голосование. Тем не менее правительство, опирающееся на парламентское большинство, в состоянии добиться желательной для него повестки дня.

При этом соблюдается определенная очередность предлагае­мых к рассмотрению вопросов. Так, в Риксдаге Швеции дела рас­сматриваются в следующей последовательности: депутатские зап­росы, выборы в парламенте, правительственные предложения и отчеты, доклады внутренних органов парламента, предложения депутатов и, наконец, заключения парламентских комиссий. Боль­шая часть времени на сессиях отводится правительственным пред­ложениям.

Регламенты парламентов довольно детально определяют по­рядок формирования внутренних органов парламента, их полно­мочия, порядок и сроки проведения заседаний по выборам прези­дента, одобрению состава правительства или выборам премьер-министра (в тех странах, где это предусмотрено), процедуру внесения и рассмотрения депутатских запросов, время выступле­ний по обсуждаемым вопросам, порядок ратификации междуна­родных договоров, рассмотрения и принятия бюджета (там, где он не считается законом) и других вопросов, отнесенных к веде­нию парламента. Наибольшее время отводится законодательной процедуре.

Законодательный процесс

Он включает законодательную инициативу, обсуждение за­конопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комис­сиях, принятие и утверждение, а также опубликование закона.

Законодательная инициатива

Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установлен­ным правилам. В зависимости от субъекта законодательной ини­циативы различают следующие виды инициативы: правительствен­ная (или главы государства), парламентская, народная и специ­альная.

Как правило, правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидент­ских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях пар­ламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, вне­сенных одним из депутатов. В США они даже получили наимено­вание "билли администрации". В практике зарубежных стран пра­вительственная инициатива используется наиболее полно. В последнее время в целях достижения консенсуса на стадии подго­товки правительственных законопроектов происходит согласова­ние позиций различных политических сил, поиск компромиссных решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их пред­ставителей в состав подготовительных комитетов, парламентские кнуты выясняют мнения наиболее активных депутатов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в пар­ламенте.

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивиду­ально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии — 10, в Японии — 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется — "депутатские предложе­ния". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законо­проект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсужде­нию. Большинство депутатских предложений направлено на вне­сение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее опре­деленному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект мо­гут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрез­вычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной ини­циативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Нацио­нальному экономическому совету и областным советам в Италии.

Обсуждение законопроекта

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламен­тах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопро­екта до голосования). При этом процедура обсуждения в различ­ных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем па­латы. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен.

В странах, где имеется развитая система постоянных комис­сий и принят обязательный порядок их заключения на законопро­ект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению — предвари­тельному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том, следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где раз­вита система временных законодательных комиссий, — также вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мне­ние палаты (парламента). В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссии а по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и допол­нения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особы­ми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии при­нимать законопроекты и законодательные предложения", за ис­ключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета го­сударства. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими по своему характеру правами наделены постоянные комиссии Пар­ламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключе­нием вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или предста­витель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты пар­ламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект — в представленном ему первоначально или пред­ложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно счита­ется вторым чтением, палата может вернуть законопроект в дав­шую заключение комиссию или передать его в какую-либо дру­гую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязатель­но поступают в большую, или главную, комиссию (парламент в миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатей­ное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регла­менты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильо­тина", т.е. установление точного времени, отведенного на об­суждение, после чего прения прекращаются, даже если не смогли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имею­щихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопро­сов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламент­ской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рас­смотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта.

В Сенате США, где ранее не было формальных ограниче­ний для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего пала­та не успевала его принять, если он был поставлен на обсужде­ние незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство".

В процессе обсуждения законопроектов правительство обла­дает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручив­шись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе по­требовать перехода к голосованию сразу после получения заклю­чения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имею­щие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт прав меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетин­га потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребо­вать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупот­реблять своим преимуществом.

Принятие законопроекта палатой

После третьего чтения при наличии кворума проводится го­лосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой зако­нопроект должно быть подано большинство голосов присутствую­щих депутатов, а за конституционный —квалифицированное боль­шинство. В Финляндии требование квалифицированного большинства распространяется и на финансовые законопроекты. Во мно­гих странах при равенстве голосов проект считается отклонен­ным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится же­ребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим.

Голосование в палатах может проводиться различными спо­собами. В последнее время все чаще стали использоваться маши­ны для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различ­ные двери в зависимости от того, как они голосуют — "за", "про­тив" или воздерживаются.

Преодоление разногласий между палатами

В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматрива­ется в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть.

Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой. Причем в одних странах (Испания) для этого требуется абсолютное большинство ее членов, в дру­гих — квалифицированное (Польша, Япония). В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно про­стого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого реше­ния. Во Франции для преодоления разногласий создается смешан­ная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью уда­ется прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Националь­ное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат.

Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногла­сий между ними применяются два метода. Метод "челнока" зак­лючается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект. Другой метод состоит в том, что создает­ся согласительная комиссия, которая вырабатывает согласован­ный текст законопроекта и передает его палатам. Они могут при­нять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию.

В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной процедурой. В некоторых же странах (Великобритания, Канада, Финляндия, Норвегия) он таковым не призна­ется, и для его прохождения в парламенте установлена иная про­цедура- Так, в финляндской Эдускунте бюджет рассматривается только в одном чтении, не передается для обсуждения в большую комиссию, предложения депутатов по увеличению расходов дол­жны содержать указания на источники финансирования. Они рас­сматриваются как "условная часть бюджета". Президент Респуб­лики должен в течение двух месяцев решить вопрос об их подпи­сании. Неодобрение Президента парламент может преодолеть повторным голосованием. В Норвегии законопроекты рассматрива­ются в обеих частях Стортинга, а бюджет --на объединенном заседании, и решение должно быть принято, не менее чем 2/3 депутатов.

Внесение проекта государственного бюджета является обя­занностью правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил право бюджетной инициативы в 1921 г. Проект государственного бюджета вносится в нижнюю па­лату, а после принятия ею передается в верхнюю. Но, как прави­ло, окончательное решение остается за нижней палатой.

Поскольку бюджет затрагивает все стороны деятельности го­сударства, то его обсуждение в парламенте превращается обыч­но в рассмотрение различных направлений деятельности испол­нительной власти, и отчет об исполнении бюджета является важ­ной формой контроля парламента за правительством и его администрацией.

Утверждение и опубликование закона

Принятый парламентом законопроект направляется на под­писание главе государства. В парламентарных монархиях и рес­публиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право по­чти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.

Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевает­ся по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосова­ло не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присут­ствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, Болгарии и Румынии — большинство депутатов; в Болгарии и Польше требуется большинство от всего состава парламента. До подписания президент может направить законопроект в орган кон­ституционного надзора для получения заключения о его консти­туционности.

В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опублико­вать закон в официальном издании (промулъгироватъ).

Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу.

Парламенты осуществляют очень активную законодательную деятельность. В некоторых из них часто принимается до 200—300 законов или поправок к ним за одну сессию.