§ 5. Политико-территориальное устройство. Организация власти на местах

Унитарное государство и его реформа

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ир­ландии представляет собой унитарное государство, состоящее из Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Исторически объединение этих территорий происходило в разное время и при неодинаковых обстоятельствах, что обусловило особенности их общественной и политической жизни.

В разной степени, но и в Шотландии, и в Уэльсе, и в Север­ной Ирландии часть коренных жителей выступает за предостав­ление самостоятельности этим регионам: в Уэльсе и Шотландии — самоуправления, в Северной Ирландии — независимости от Ве­ликобритании. Отношение центрального правительства к этим настроениям (при всех особенностях подхода консерваторов и лей­бористов) выражается в стремлении к политике реформ, которые направлены на поиск оптимальных форм управления, сочетаю­щих централизованное и децентрализованное начало, при сохра­нении демократических и правовых традиций жизни единого го­сударства.

В 1975 году по итогам работы королевской комиссии по кон­ституционным вопросам был подготовлен специальный доклад, основные положения которого были сформулированы в законопроекте, предусматривавшем административную автономию для Шотландии и Уэльса. В соответствии с законопроектом предпола­галось создание ассамблей (представительных органов власти) формируемых на основе прямых выборов. Ассамблее в Уэльсе предоставлялось право толкования законов, принятых Парламен­том Соединенного Королевства, а ассамблее Шотландии — право издавать "первичные и подзаконные акты" по вопросам местного самоуправления, здравоохранения, социального обеспечения и образования. При этом Парламент Великобритании имел право вето в отношении этих актов. Вопросы экономики, включая нефтеразработку, установление и сбор налогов в местные бюджеты и мно­гие другие, оставались в компетенции центральной власти. Зако­нопроект в течение трех месяцев рассматривался в Палате об­щин, но так и не был принят.

В ноябре 1977 г. правительство лейбористов внесло в Палату общин два билля, отдельно по Шотландии и по Уэльсу, и, ис­пользуя способы ограничения прений по законопроекту, сумело провести их через обе палаты. Законопроекты получили одобре­ние монарха, но не стали законами, так как для вступления их в силу, вопреки обычной процедуре, требовалось получить одобре­ние 40% избирателей в Шотландии и в Уэльсе. Консультативные референдумы были проведены 1 марта 1979 г. и нужного количе­ства голосов законопроекты не получили. В ,1997 г. правительство лейбористов вновь возвращается к проектам об автономии Шот­ландии и Уэльса. В соответствии с Законом 1997 г. о референдумах в Шотландии и Уэльсе 11 и 18 сентября было проведено голосова­ние, в ходе которого большинство шотландцев и валлийцев выс­казалось в пользу воссоздания Парламента в Шотландии и Ассам­блеи в Уэльсе, упраздненных несколько веков назад в результате присоединения Шотландии и Уэльса к Англии. Создание этих го­сударственных органов означает децентрализацию власти в Вели­кобритании и расширение самостоятельности регионов. При этом объем полномочий шотландского Парламента и валлийской Ас­самблеи различен. Парламент Шотландии наделяется законода­тельными полномочиями по вопросам местного правительства, экономического развития, жилищного, сельского и лесного хо­зяйства, рыболовства, окружающей среды, здравоохранения, об­разования, спорта и искусств. Полномочия по вопросам конститу­ционного строя, внешней политики, обороны, национальной безо­пасности, финансово-экономической системы и обеспечения единого рынка товаров и услуг, социального обеспечения, регулирования транспорта и радиовещания остаются в ведении британского Пар­ламента. Парламент Шотландии состоит из 129 депутатов, изби­раемых на 4 года. 73 из них избираются по мажоритарной системе относительного большинства, 56 человек — по пропорциональной системе, т. е. по партийным спискам. Шотландский Парламент на­деляется полномочиями в вопросах налоговой политики на территории Шотландии, но финансироваться его деятельность должна на основе решений Парламента Великобритании. Исполнительная власть осуществляется правительством, формируемым на парла­ментской основе и подотчетным Парламенту Шотландии. При этом пост министра центрального правительства по делам Шотландии сохраняется. Для Ассамблеи Уэльса реформа предусматривает иные права, нежели для Парламента Шотландии. Ассамблея не наде­ляется законодательными полномочиями, а получает лишь право расширительного толкования законов, принятых британским Пар­ламентом применительно к особенностям регионального развития Уэльса. К компетенции Ассамблеи отнесены вопросы здравоохране­ния, жилищного строительства, просвещения, культуры, спорта. В Ассамблею избираются 60 депутатов, из них 40 человек по окру­гам, а 20 —- по партийным спискам. Финансирование деятельности Ассамблеи осуществляется на основе решений британского Парла­мента. Выборы в высшие представительные учреждения Шотлан­дии и Уэльса намечены на 1999 год.

Еще более сложно складывались отношения центрального Правительства с Северной Ирландией. Это обусловлено историей присоединения Северной Ирландии к Великобритании. В 1801 г. законом об унии Ирландия была присоединена к Великобритании. Колонисты из Англии и Шотландии (протестанты по вероиспове­данию), переезжавшие на остров, составили большинство насе­ления в северо-восточной его части.

В 1921 году по англо-ирландскому Соглашению об Ирландс­ком свободном государстве (Эйре) южная и северо-западная части Ирландии обрели статус Доминиона, а в 1949 г. — независимости. Северо-восточная часть острова осталась в составе Великобрита­нии и получила название Северной Ирландии. Большая часть на­селения этой территории — протестанты, потомки английских и шотландских переселенцев, меньшую часть составляют католи­ки-ирландцы. С 1922 по 1972 г. в Северной Ирландии действовал порядок осуществления власти, получивший название "система стормонта". Был сформирован парламент (стормонт), состоящий из двух палат. На основе представительства в нижней палате фор­мировалось ответственное перед парламентом правительство. При этом центральные органы власти и управления Великобритании сохраняли свое верховенство в отношении государственных орга­нов Северной Ирландии. В 1972 г. "система стормонта" была заме­нена "системой прямого правления из Лондона". В соответствии с Законом о временных мерах 1972 г. была приостановлена деятель­ность стормонта, а вся полнота власти передана центральному Правительству (Кабинету), в составе которого учредили новую Должность государственного секретаря по делам Северной Ир­ландии. Борьба, которую ведут, в том числе и неконституционны­ми методами, католики-ирландцы, обусловливает особенности кон­ституционного регулирования в этом регионе. Характерной чертой правопорядка в Северной Ирландии является действие чрезвы­чайного законодательства, применение которого создает условия для превышения полномочий органами государства и нарушений прав граждан. В рамках конституционной реформы, намеченной лейбористским правительством Энтони Блэра, предусматривает­ся изменение порядка взаимоотношений центрального Правитель­ства и Северной Ирландии. При этом следует понимать, что поли­тика децентрализации власти в отношении Северной Ирландии будет иметь свои особенности по сравнению с политикой в Шот­ландии и Уэльсе.

Административно-территориальное деление

Вся территория государства разделена на графства (Англия, Уэльс, Северная Ирландия) и территориальные единицы местно­го управления (local government areas) (Шотландия). В Англии 45 графств, из них 6 имеют статус "столичных" графств (Большой Манчестер; Мерсисайд; Западный Йоркшир; Южный Йоркшир; Западный Мидлэнд; Тайн и Уэйр). В отдельную административно-территориальную единицу выделен Большой Лондон. Графства, в свою очередь, состоят из 296 административных округов. Большой Лондон — из 32 городских районов и Сити. В сельской местности и небольших городах Англии низовой административно-территори­альной единицей является приход.

Территория Уэльса состоит из 11 графств и 11 го родов-графств. В сельской местности графства делятся на общины. В Шотландии образованы 32 территориальные единицы местного управления, в том числе три островные территории (Шетландские, Оркнейские и Гебридские острова). Низовой административно-территориаль­ной единицей является община.

Территория Северной Ирландии состоит из 6 графств, кото­рые, в свою очередь, делятся на 26 округов.

Органы местной власти и реформа местного управления

На всех уровнях административно-территориального деления Соединенного Королевства местная власть представлена органами местного самоуправления. Самоуправление в административно-тер­риториальных единицах осуществляется советами, избираемыми населением. Исключение составляют графства Северной Ирлан­дии и "столичные" графства Англии, а также Большой Лондон.

В июне 1997 года Великобритания подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении, которая предусматривает оп­ределенные стандарты прав органов местного самоуправления в европейских странах. И хотя последняя крупная реформа местно­го управления была проведена в 1974—1975 гг., присоединение Великобритании к Европейской хартии предполагает новые изме­нения. Так, в рамках конституционной реформы, проводимой лей­бористами, 2 мая 1998 г. состоялся референдум по вопросу о воссоздании Городского собрания и избрании мэра Лондона. Боль­шинство жителей столицы высказалось в пользу таких изменений. После принятия Парламентом соответствующего закона выборы назначены на май 2000 года.

Порядок формирования и состав органов местной власти. Члены местных советов (советники) избираются гражданами на определенный срок. Они осуществляют свою деятельность на без­возмездной основе и в сочетании с основной профессиональной деятельностью. При этом по действующему законодательству со­ветники имеют право на освобождение от работы на определен­ный срок при выполнении своих депутатских обязанностей. Рабо­тодатель обязан не только предоставлять советнику такую воз­можность, но и оплачивать это время по средней ставке заработной платы.

Совет избирает из числа советников председателя (в столич­ных районах и в округах "столичных" графств он именуется мэ­ром) и формирует комитеты, в состав которых могут входить на­ряду с советниками и другие лица. Основная форма работы сове­та — сессия, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы местного самоуправления.

Компетенция. Законодательство определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня администра­тивно-территориального деления. Советы графств занимаются воп­росами: а) транспортного развития; б) дорожного движения; в) охраны порядка (полиции); г) образования; д) социального об­служивания; е) пожарной безопасности.

К компетенции советов округов относится: а) здравоохране­ние; б) местное планирование; в) жилищное строительство.

Советы приходов или общие собрания избирателей (в тех при­ходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, сове­ты не могут создаваться по закону) решают все те вопросы, кото­рые не входят в компетенцию вышестоящих советов.

Акты. Решения нормативного характера, принимаемые орга­нами местного самоуправления, являются, как правило, актами делегированного законодательства. Это логически следует из док­трины inter vires, в соответствии с которой местные органы вла­сти осуществляют свои полномочия в пределах, определенных им центральной властью. Нормативные постановления органов мест­ного самоуправления устанавливают общеобязательные правила Для определенной территории и до вступления в силу должны быть утверждены соответствующим (в зависимости от предмета регулирования) центральным правительственным ведомством. За­конность актов органов местной власти, т. е. их соответствие зако­ну, на основе которого им были делегированы полномочия, конт­ролируется судебными органами. Если суд установит, что имело место превышение полномочий (ultra vires), то действия, осуще­ствленные на его основе, признаются не имеющими юридической силы.