§ 15.4. Административная ответственность

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [14] в ст. 2.1 под административным правонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Данное определение является существенным, поскольку не допускает на федеральном уровне никаких иных законодательных актов, устанавливающих административную ответственность. Актуально это и для экологического законодательства, поскольку в ряде федеральных законов ранее устанавливалась (например, в ст. 36 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях») или допускалась (ст. 55 Федерального закона «О животном мире», ст. 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ст. 49 Закона РФ «О недрах») административная ответственность за совершение экологических правонарушений в конкретных сферах.

С 1 июля 2002 г. на федеральном уровне административная ответственность за экологические правонарушения наступает только в соответствии с нормами КоАП РФ, и прежде всего гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Как показывает анализ ряда процессуальных норм Кодекса, экологические правонарушения относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах.

Так, ст. 2.5 Кодекса предусматривает, что военнослужащие и призванные на военные сборы граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно­исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ и таможенных органов в большинстве случаев совершения административных правонарушений несут ответственность в дисциплинарном порядке. Однако за отдельные административные проступки, к числу которых отнесены и нарушения гл. 8 КоАП РФ, перечисленные лица отвечают на общих основаниях, то есть несут административную ответственность⁷⁴. Здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что согласно ст. 72 Конституции РФ природоохранное законодательство, а равно и административное законодательство относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом смысле за те правонарушения, административная ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов Российской Федерации, указанные выше лица будут нести только дисциплинарную ответственность.

Еще одной нормой в Кодексе, где прослеживается квалифицированный подход законодателя, является ст. 4.5, устанавливающая сроки давности привлечения к ответственности. При общем двухмесячном сроке привлечения к ответственности со дня совершения административного правонарушения или обнаружения длящегося проступка, за нарушение в том числе и законодательства об охране окружающей природной среды нарушитель может быть привлечен к ответственности в течение одного года. Четкая формулировка в ч. 1 названной статьи «законодательство Российской Федерации» позволяет отнести возможность осуществления столь длительной процедуры преследования только к нарушителям КоАП РФ, причем по любой из статей главы 8 Кодекса, что в свое время подтвердил Верховный Суд РФ в одном из своих решений. То есть применительно к совершенным нарушениям норм регионального законодательства применяется общий двухмесячный срок.

Статьей 28.7 Кодекса предусмотрено, что для производства экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, при нарушении в том числе законодательства об охране окружающей среды, может проводиться административное расследование. С учетом отсутствия в этой норме ссылки только на законодательство Российской Федерации следует отметить, что и при совершении проступка в сфере охраны окружающей среды, наказуемого по законодательству субъекта Российской Федерации, проведение административного расследования также будет правомерным. Однако здесь нужно учитывать установленные упомянутой выше ст. 4.5 КоАП РФ ограничения по срокам привлечения к ответственности. Поскольку для нарушителей регионального законодательства такой срок не может превышать двух месяцев, становится проблематичным проведение полноценного административного расследования, на которое по общим основаниям законодатель отводит те же самые два месяца.

Следует отметить, что приведенная в КоАП РФ классификация правонарушений не является оптимальной. Например, более десяти составов экологических проступков закреплены вообще в главе 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» КоАП РФ. В их числе можно назвать, например, ст. 7.6 (самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)) и ст. 7.11 (пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии)). Это типичные нарушения законодательства о природопользовании, являющегося, как уже было сказано выше, составной частью экологического законодательства. Кроме того, подтверждает их причастность к экологической группе и то, что составление протоколов о правонарушении, а равно наложение административных штрафов осуществляется должностными лицами соответственно органов государственного водного контроля и государственного контроля за охраной и использованием объектов животного мира, то есть охватываемых понятием «специально уполномоченные органы в области охраны окружающей природной среды».

Говоря об осуществлении административного преследования лиц, нарушающих нормы КоАП РФ, следует отметить, что правом возбуждать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания за их совершение помимо судей, в том числе мировых⁷⁵, обладают должностные лица как соответствующих федеральных органов исполнительной власти, так и региональных структур в предусмотренных Кодексом случаях. В свою очередь, нарушение статей законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за совершение экологических проступков, преследуется специально уполномоченными на то региональными органами, а в строго установленных законом случаях и муниципальными органами.

Согласно ст. 3.5 КоАП РФ максимальный размер административного штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может превышать 5 тыс. рублей. Потолок аналогичной санкции для должностных и юридических лиц может достигать до 50 тыс. и 1 млн рублей соответственно. Но непосредственный размер штрафов, налагаемых на указанных субъектов, устанавливается в статьях Кодекса либо региональных законов.

Помимо штрафов за совершение экологических правонарушений могут применяться и иные меры наказания, например административное приостановление деятельности.

Часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Здесь, как представляется, законодателем применен недопустимый подход, поскольку не может быть соисполнительства между физическим и юридическим лицом, тем более при совершении преступления.