logo

§ 4.5. Федеральное экологическое законодательство

Особенностью федерального экологического законодательства является то, что в его составе имеется достаточно большое количество собственно законов, число которых разными учеными­правоведами называется по­разному, что обусловлено индивидуальным подходом к классификации этого законодательства.

При этом следует отметить, что большинство законодательных актов являются регулятивными, то есть создают правовые основы реализации того или иного процесса в экологической сфере. К их числу можно отнести, например, федеральные законы «Об отходах производства и потребления» [39] и «О гидрометеорологической службе». Однако для полноценного применения таких законодательных актов требуется в большинстве случаев принятие подзаконных актов на уровне как Правительства РФ, так и федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и даже муниципальных органов, поскольку их издание прямо предусмотрено тем или иным законом. Этот процесс называется в теории правотворчества «делегированием полномочий».

Так, Законом об отходах производства и потребления в действующей редакции прямо предусмотрено принятие 8 подзаконных актов, предметно регламентирующих отдельные процедуры, в том числе 5 постановлений Правительства РФ и 3 акта федеральных органов исполнительной власти. А, например, ст. 20 Водного кодекса РФ делегирует право установления порядка расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, соответственно региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В этой связи следует отметить, что согласно Федеральному закону от 23.07.2008 № 160­ФЗ «О внесении изменений в отдель­ ные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»12, вступившему в силу с 1 января 2009 г., в большинстве законодательных актов полномочия Правительства России по подзаконному регулированию отдельных вопросов были переадресованы специально уполномоченным органам в соответствующей сфере, то есть юридический статус таких документов был понижен. Вместе с тем данное обстоятельство не означает незамедлительности отмены актов высшего органа исполнительной власти, которые продолжают действовать, пока соответствуют смыслу закона и характеру складывающихся правоотношений.

С учетом изложенного постановления Правительства РФ составляют сегодня самую многочисленную группу правовых актов на федеральном уровне, число которых насчитывает несколько сотен.

Отдельно следует выделить законодательные акты, носящие, ненормативный характер, поскольку касаются конкретного вопроса. Среди таковых можно назвать Федеральный закон от 20.11.1999 № 198­ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (участке недр «Северные территории»)»13. Всего по состоянию на 30 апреля 2009 г. вступило в силу 17 аналогичных законодательных актов. К этой же группе можно отнести и федеральные законы, ратифицирующие акты международного права. В частности, Федеральным законом от 04.11.1994 № 34­ФЗ ратифицирована «Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата»14.

На этом фоне особняком выделяются правовые акты Прези­ дента РФ, которые в экологическом законодательстве крайне малочисленны (счет идет на единицы) и носят самостоятельный характер в силу особого статуса главы государства. В качестве примера можно упомянуть называвшиеся ранее указы Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Заметное место среди актов главы государства занимает Указ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»15, в котором определен ряд первоочередных задач в экологической сфере.

Что касается правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то, учитывая отмеченное выше переориентирование процесса «делегирования полномочий» именно на ведомственный уровень, в ближайшие годы следует ожидать увеличения нормотворческой активности соответствующих органов. Однако особое внимание в этой связи необходимо уделять тем правовым актам, чье применение затрагивает права и законные интересы физических и юридических лиц, а значит, в силу Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»16 подлежат регистрации в Министерстве юстиции и опубликованию в «Российской газете». Издание таких правовых актов предусматривается либо непосредственно в законах, либо в принятых в их развитие постановлениях Правительства РФ. Например, приказ Федерального агентства по рыболовству от 16.03.2009 № 191 «Об утверждении Перечня особо ценных видов водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства»17 основан на требованиях ст. 15 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [60].

В последние годы в рамках реализации административной реформы проведена серьезная работа по разработке и принятию на ведомственном уровне административных регламентов, регулирующих специфику осуществления конкретных управленческих функций. В качестве примера можно привести приказ Министер­ ства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.10.2008 № 299 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы сбора и распространения гидрометеорологической информации»18.