§ 9.1. Понятие компетенции в сфере охраны окружающей среды и необходимость разграничения ее между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Статья 72 Конституции РФ, как уже говорилось выше, устанавливает, что вопросы охраны окружающей среды относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такая формулировка нормы Основного закона не дает ответа на вопрос о том, чем же конкретно должны заниматься соответствующие уровни государственной надстройки в рассматриваемой сфере. При этом далеко не праздным является решение вопроса о недопустимости, во­первых, совпадения компетенционных правомочий органов государственной власти федерального и регионального уровней в конкретной сфере деятельности, а во­вторых, чтобы не сложилось такой ситуации, когда объективно важные в экологическом плане проблемы окажутся не учтенными и не контролируемыми никем.

В экологической сфере государственное присутствие имеет ярко выраженный характер, и обусловливается это чрезвычайной заинтересованностью государства в стабилизации экологической обстановки и последующем улучшении ее, а также в необходимости обеспечения неукоснительного соблюдения законодательства об охране окружающей среды различными субъектами экологи­ ческих правоотношений. Следует отметить, что во второй полови­ не 1990­х — начале 2000­х годов наметилась в целом позитивная тенденция снижения уровня регулирования экологических процессов со стороны собственно Российской Федерации с одновременной передачей компетенционных правомочий на уровень субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство рассматривалось как объективно необходимое с разных точек зрения и не в последнюю очередь исходя из соображений целесообразности сокращения численности федеральных государственных служащих, осуществляющих конкретные функции непосредственно на местах, с естественным снижением расходов федерального бюджета на соответствующие цели. Кроме того, это позволяло субъектам Российской Федерации более оперативно, учитывая региональные особенности, реагировать на те или иные негативные тенденции и мобильно перестраивать свою работу.

Вместе с тем далеко не всегда и не везде субъекты Российской Федерации с должным пониманием относились к своей ответственной роли в деле регулирования экологически значимых процессов, что в целом сказывалось на качестве реализации на уровне конкретных регионов федеральной экологической политики. Нередко региональный интерес преобладал над общегосударственным. Данное обстоятельство послужило основанием для внесения в августе 2004 г. серьезных коррективов в ряд законодательных актов Российской Федерации экологического характера, в которых компетенционные правомочия регионов были существенно урезаны. Речь идет о Федеральном законе от 22.08.2004 № 122­ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴², который установил с 1 января 2005 г. новый круг компетенционных правомочий Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой сфере, перераспределив его первоначально в пользу федерального центра.

Вместе с тем выявившиеся в ходе подготовки к реализации новых положений недостатки послужили основанием для принятия еще одного законодательного акта — Федерального закона от 29.12.2004 № 199­ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»⁴³, который установил, казалось бы, окончательный (по состоянию на 1 января 2005 г.) статус­кво публичных органов власти в экологической сфере.

Однако практика реализации нововведений в 2005 г. дала повод для последующей корректировки норм федерального законодательства и принятия Федерального закона от 31.12.2005 № 199­ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»⁴⁴, который, в свою очередь, предопределил новые компетенционные возможности органов публичной власти (федерального, регионального и местного уровней) с 1 января 2006 г., причем при очевидном расширении правомочий субъектов Российской Федерации произошло определенное сужение компетенции муниципальных образований.

Под компетенцией в рамках данной главы понимается круг вопросов, решение (реализация, осуществление) которых отнесено к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федера­ ции и муниципальных образований. Речь может идти о функциях, направлениях деятельности. В этом смысле компетенция выступает даже не столько как право Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования осуществлять ту или иную деятельность, а как их обязанность, поскольку нереализация отдель­ ных компетенционных правомочий, например неопределение на федеральном уровне круга исполнительных органов, уполномоченных осуществлять государственный экологический контроль, превращает такую функцию в фикцию, даже при наличии закрепленных в законодательстве полномочий (прав), которые могли бы реализовывать должностные лица этих самых федеральных органов исполнительной власти. Равно как утверждение системы специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды без наделения их должностных лиц соответствующими полномочиями превращало бы такие органы в неработоспособные структуры.

Данное обстоятельство далеко не всегда принимается во внимание в законодательных актах, в том числе и федерального уровня, когда понятие компетенция подменяется понятием полномочия. Вместе с тем, по нашему мнению, полномочия выступают как средства реализации компетенционных возможностей того или иного субъекта.

Ниже будут рассмотрены вопросы компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере в установленных федеральным законодательством случаях. Вопросы компетенции названных субъектов правоотношений в сфере природопользования освещаются в соответствующих главах Особенной части учебника.