logo

§ 11.11. Государственная экологическая экспертиза

Целью проведения государственной экологической экспертизы согласно ст. 33 Федерального закона «Об охране окружающей среды» является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. В науке и на практике государственную экологическую экспертизу характеризуют как предупредительную форму государственного экологического контроля. Данный подход к рассматриваемой функции более чем оправдан, поскольку добросовестное и непредвзятое осуществление в строгом соответствии с требованиями законодательства названой процедуры на всех ее стадиях позволяет предвидеть будущие негативные последствия и своевременно, не дожидаясь их наступления, принять меры по безоговорочному запрету экологически вредной деятельности либо минимизации неблагоприятных для окружающей среды и здоровья населения ситуаций. Здесь как раз уместна параллель с известным изречением о том, что болезнь легче предотвратить, чем лечить.

Правовые основы проведения экологической экспертизы заложены в Федеральном законе «Об экологической экспертизе», согласно ст. 1 которого экологическая экспертиза заключается в установлении соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определении допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза базируется на принципах, среди которых следует назвать:

• презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

• независимость экспертов экологической экспертизы при осу­ ществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

• гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения.

В настоящее время роль специально уполномоченных государственных органов в области организации и проведения государственной экологической экспертизы возложена на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, которые реализуют свои полномочия в соответствии с положением о ней и в рамках установленной компетенции54.

Ростехнадзор организуют проведение государственной экологической экспертизы как непосредственно, так и через свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем ст. 6 Федерального закона «Об экологической экспертизе допускает передачу субъектам Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, что осуществляется на основании соглашений, подписываемых соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Объекты государственной экологической экспертизы делят­ ся на две группы — федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, перечни которых закреплены в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». К ним относятся проекты нормативных правовых актов и иных документов и материалов, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Таким образом, если намечаемый объект подпадает под перечень, изложенный в упомянутых статьях закона, заказчик (инвестор, застройщик, орган власти, принимающий соответствующий правовой акт, и т. п.) обязан обратиться в органы Ростехнадзора или в специально уполномоченные органы соответствующего субъекта Российской Федерации с пакетом документов, требования к которым изложены в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».

Помимо названного специального законодательного акта рядом федеральных законов конкретизируются объекты проведения государственной экологической экспертизы применительно к специфике регулируемой ими сферы общественных отношений. Так, ст. 27 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне» [44] устанавливает, что все виды хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне независимо от их сметной стоимости подлежат государственной экологической экспертизе. Согласно ст. 5 Федерального закона «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» [50] внешнеторговые сделки с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов заключаются специально уполномоченной Правительством РФ организацией только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. В свою очередь, ст. 13 Земельного кодекса РФ установлено, что оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится в том числе с учетом экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза проводится специально создаваемой комиссией, как правило, состоящей из независимых (не работающих в органах Ростехнадзора или региональных органах) экспертов, являющихся специалистами в конкретной сфере (почвоведение, недропользование, фаунистика и т. д.). Результатом работы комиссии является подготовка совместного заключения, основанного на индивидуальных заключениях каждого из членов экспертной комиссии, которое может быть положительным, то есть дающим возможность реализации представленного на экспертизу проекта, либо отрицательным, которое может, с одной стороны, предусматривать полный запрет реализации представленного проекта ввиду его очевидной негативности для окружающей среды, с другой — допускать последующее представление материалов на повторную государственную экологическую экспертизу при соблюдении заказчиком высказанных в первом заключении замечаний. Заключение вступает в силу после утверждения его приказом руководителя соответствующего специально уполномоченного органа. Здесь важное значение имеет установление в приказе обоснованных спецификой конкретного объекта сроков действия положительного заключения экспертизы, поскольку без установления таких сроков, а такое случается на практике, заключение является юридически ничтожным, не порождающим последствий. Утрачивает свою юридическую силу положительное заключение и в случае истечения срока его действия, когда объект еще не реализован.

Детализация процедурных вопросов проведения государственной экологической экспертизы нашла свое отражение в Положе­ нии о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698 [81], и Административном регламенте по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы, утвержденном приказом Минприроды России от 30.10.2008 № 283 [172].

Следует различать государственную экологическую экспертизу и другие виды государственных экспертиз, проводимых специально уполномоченными органами и носящих схожий характер. Например, ст. 4 и 29 Закона РФ «О недрах» оперируют такими понятиями, как государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, и государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. Статья 11 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» [38] предусматривает проведение государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических объектов. В ст. 10 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» говорится об экспертизе результатов испытаний пестицидов и агрохимикатов.

В качестве альтернативной формы экологической экспертизы глава IV Федерального закона «Об экологической экспертизе» предусматривает общественную экологическую экспертизу, которая организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном федеральным законодательством.

Общественная экологическая экспертиза не может проводиться после государственной экологической экспертизы того же объекта. Заключение ее приобретает юридическую силу и становится обязательным для соблюдения его условий после утверждения приказом руководителя соответствующего специально уполномоченного органа.

Вопросы для самоподготовки

1. Что Вы понимаете под функцией государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

2. Какие функции государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды Вам известны?

3. Что Вы знаете о мониторинге окружающей среды?

4. Чем отличается общественная экологическая экспертиза от государственной экологической экспертизы?