Правовая база борьбы с коррупцией в России и пути ее совершенствования.

В Уголовном кодексе Российской Федерации 1996 г. отсутствует понятие «коррупционного» преступления. Однако это вовсе не значит, что в нем нет норм об ответственности за коррупционные преступления. Исходя из определения коррупции (содержащегося в проводимом выше Кодексе поведения должностных лиц, принятого Генеральной Ассамблеей ООН в 1978 г.), к коррупционным следует отнести целый ряд преступных деяний, запрещенных российским уголовным правом. Это: 1) злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК), 2) получение взятки (ст.290 УК). 3) дача взятки (ст.291 УК), 4) служебный подлог (ст.292 УК), 5) злоупотребление полномочиями (ст.201 УК), 6) злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст.202 УК), 7) коммерческий подкуп (ст.204 УК), 8) регистрация незаконных сделок с землей (ст.170 УК), 9) подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст.184 УК). Нормы об ответственности за первые четыре вида рассматриваемых преступлений являются разновидностями преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; остальные – относятся к преступлениям в сфере экономической деятельности. Кроме того, в УК РФ есть несколько норм, которые конструируют квалифицированные составы экономических преступлений, совершенных лицом с использованием своего служебного положения. К ним, в первую очередь, следует отнести: легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, совершенную лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч.2 ст. 174 УК) и контрабанду, совершенную должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч.3 ст.188 УК). Сами по себе такие преступления (без указанных отягчающих квалифицированных обстоятельств) не являются непосредственно коррупционными, однако, выделенные квалифицированные их разновидности приобретают вполне коррупционный характер.

Следует отметить, что нормы российского уголовного кодекса об ответственности за коррупционные преступления вполне соответствуют уголовному законодательству европейских стран. Сделанный выше обзор этого законодательства позволяет придти к следующему выводу. Несмотря на различие законодательных формулировок соответствующих составов коррупционных преступлений все их многообразие (с известной долей упрощения) можно свести к «вариациям» двух классических составов – злоупотребления служебным положением в корыстных или иных личных целях и взяточничества (активного и пассивного подкупа, т.е. дачи взятки, получения взятки или посредничества в этом). Правда, в одних странах, например, в Англии или Италии, такие преступления именуются собственно «коррупционными», в других же, например, в Испании, Франции или ФРГ, как и в России, законодатель обходится без употребления термина «коррупция». Отличие принципиальных расхождений в конструировании составов коррупционных преступлений свидетельствует об очевидной тенденции к сближению законодательства европейских стран об ответственности за эти преступления, что, как уже отмечалось, едва ли не закономерно привело к созданию общеевропейских уголовно-правовых норм об ответственности за рассматриваемые преступления в рамках Конвенции об уголовной ответственности за коррупционные преступления Совета Европы 1999 г. Принятие последней обязывает Россию, как и другие государства-члены Совета Европы, отразить общеевропейские нормы об ответственности за коррупционные преступления в своем национальном законодательстве.

Имплементация норм европейской конвенции должна быть выполнена не просто механически, а с учетом национальных правотворческих традиций построения системы Особенной части уголовного законодательства и законодательной техники при конструировании норм об ответственности за коррупционные преступления. В соответствии с этим вряд ли будет продуктивным метод дополнения УК РФ целым «набором» специальных норм, копирующих нормы Конвенции. Более эффективным нам видится другой путь. Учитывая, что в принципе нормы УК охватывают ответственность за предусмотренные Конвенцией коррупционные преступления в виде активного и пассивного подкупа, а также злоупотребления должностного лица своими полномочиями и служебного подлога, необходимо внести изменения в Примечание к ст.285 УК о субъектах должностных преступлений. В частности требуется специальное указание на то, что субъектами этих преступлений в соответствии с требованиями Конвенции должны признаваться и иностранные государственные должностные лица, и члены иностранных государственных собраний (т.е. парламентов), и должностные лица международных организаций, и члены международных парламентских собраний и судов и должностные лица аппарата международных судов. Таким образом будут выполнены требования статей 5,6,9,10 и 11 Конвенции. Требования же статей 7 и 8 Конвенции об активном и пассивном подкупе в частном секторе можно воплотить в УК РФ путем внесения дополнений в Примечание к ст.201 УК РФ об ответственности за злоупотребление полномочиями. Дополнения эти должны заключаться в указании на то, что субъектами коммерческого подкупа (по терминологии Конвенции – активного подкупа) будут лица, перечисленные в ст.ст.5,6,9-11 Конвенции, т.е. указанные выше должностные лица иностранных государств и международных организаций.

Состав преступления, предусмотренный ст.14 Конвенции (преступление, касающееся операций со счетами), если он совершается должностными лицами, охватывается ст.292 УК РФ о служебном подлоге. Однако применительно к преступлениям против интересов службы в коммерческих и иных организациях такой специальный состав отсутствует и чтобы выполнить требование ст.ст.7 и 8 Конвенции об активном и пассивном подкупе в частном секторе, главу 23 УК РФ о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях необходимо дополнить специальной нормой о служебном подлоге, совершенном лицами, выполняющими управленческие функции в указанных организациях. Значительной новизной и оригинальностью, как уже отмечалось, отличается содержание нормы, сформулированной в ст.18 Конвенции об ответственности юридических лиц. В соответствии с ней каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы в связи с совершением физическими лицами коррупционных преступлений могли быть привлечены к ответственности также и юридические лица (в которых соответствующее физическое лицо занимает руководящую должность или от имени которых оно выполняет представительские функции или осуществляет другие конкретные функции).

К сожалению с учетом того, что в отличие от системы общего (англо-американского) права институт уголовной ответственности юридических лиц стал атрибутом уголовного законодательства не всех европейских стран, в ст.19 Конвенции делается оговорка о том, что в части установления именно уголовной ответственности юридических лиц положения Конвенции фактически являются лишь рекомендательными. Тем не менее специфика чисто российских коррупционных преступлений, связанных с такими особенностями отечественного рынка, как например, ваучерная и конкурсная приватизация, получение экспортных и других таможенных льгот, позволяет полагать, что введение уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные (а также, например, за экологические и экономические) преступления будет столь же эффективно, как и в странах, в уголовном законодательстве которых такой институт уже стал принадлежностью их уголовного законодательства (Франция, Нидерланды, США и др.).

Помимо имплементации норм европейской конвенции совершенствование российского уголовного законодательства об ответственности за коррупционные преступления предполагает необходимость формулирования в нем ряда специальных норм по типу содержащихся в уголовном законодательстве ряда европейских стран и США, что также позволит устранить имеющиеся пробелы в отечественном уголовно-правовом регулировании.

Во-первых, печальный опыт российской действительности в части неимоверной коррумпированности ее политической элиты делает настоятельно необходимым формулирование в УК РФ норм по типу предусмотренных федеральным законодательством США об уголовной ответственности государственных служащих, если те: принимают участие в том качестве, где они сами, их супруги или родственники являются доверительными собственниками или партнерами; получают жалование или другие дополнительные выплаты за свои услуги из любого другого источника, кроме положенной им заработной платы и других законных доходов государственного служащего (§208 раздела 18 Свода законов США).

Во-вторых, непростые зигзаги становления рыночной экономики в России свидетельствуют о высочайшей цене служебной тайны, которой располагают высокопоставленные чиновники и превращении ее в предмет торга и наживы. Приведем лишь один пример с известным обвалом финансового рынка, происшедшего 17 августа 1998 г. С этого дня так называемые ГКО, выпущенные на миллиардные суммы, обесценились. Но как это ни странно, потерпевшими-банкротами стали не все держатели этих «ценных» бумаг. Некоторые благополучно и буквально накануне сумели избавиться от них. В связи с этим стоит приглядеться например, к содержанию английского Закона о внутрибиржевых сделках, по которому предусмотрена ответственность за использование в личных целях сотрудниками биржи служебной информации, не доступной обычному держателю ценных бумаг, влияющей на формирование цен. По этому Закону отвечают и правительственные чиновники, осуществляющие через биржи мероприятия по приватизации государственного имущества. В случаях проведения ими лично или через посредников каких-либо сделок с ценными бумагами на это имущество в делах, по которым они располагают служебной информацией.

Разумеется, что указанную норму английского законодательства не следует слепо копировать. Но взять из нее рациональное «зерно» необходимо. Применительно к российским условиям взаимоотношений Центрального банка России с коммерческими структурами (в т.ч. и коммерческими банками), подчас хитроумных «правил игры», устанавливаемых при аукционной приватизации государственного имущества, различного рода «конкурсных» откупов, из предполагаемой нормы следует снять указание на биржу, как поле преступной коррупционной деятельности, сохранив ответственность высокопоставленных госчиновников за корыстное или по мотивам иной личной заинтересованности использование служебной информации при осуществлении государственных мероприятий по приватизации государственной собственности и других взаимоотношений государства с коммерческими структурами.

В-третьих, представляется принципиально неверным уравнивание в УК РФ ответственности партийных должностных лиц с ответственностью лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации (ответственность в этом случае на порядок ниже ответственности должностных лиц). Напротив, заслуживает внимания принципиально иная позиция, занятия по этому вопросу американским законодателем, которая заключается в том, что партийные должностные лица отвечают за коррупционные преступления наряду с государственными служащими, а преступления тех и других относятся к преступлениям, посягающим на деятельность публичной администрации. И это является правильным. Деятельность политических партий – это не сфера частного бизнеса, а сфера общественных интересов, тесно переплетенных (подчас неразделимых) с государственными интересами. Известно, что от парламентских фракций, построенных по партийному принципу, зависит решение важнейших государственных вопросов. В связи с этим необходимо вывести партийных чиновников из круга субъектов преступлений, предусмотренных главой УК РФ о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях, и сделать их субъектами преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (отметим, что такое решение вопроса не является прерогативой или изобретением американского законодательства, - точно также эта проблема решалась в УК РСФСР и уголовных кодексах других союзных республик бывшего СССР). Тот довод, что партийные чиновники не относятся к представителям государственной власти, могут и не находиться на государственной службе или службе в органах местного самоуправления, не может считаться доводом против предлагаемого решения. Не может потому, что коррупционная деятельность последних направлена именно против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и следовательно эти объекты являются объектами их преступной коррупционной деятельности, что и должно лежать в основе решения данного вопроса (о месте норм об ответственности этих лиц в системе Особенной части УК РФ).

При всей важности уголовно-правовой борьбы с коррупцией представляется, что наиболее эффективными правовыми средствами ее предупреждения являются все же не уголовно-правовые средства, а меры, предусмотренные конституционным, административным, финансовым, банковским, предпринимательским правом¹. Необходимы такие законы, которые бы делали невозможными совершение многих коррупционных преступлений. Это и особый порядок представления декларации о доходах не только самих должностных лиц, но и их близких родственников, и запрещение заключения гражданско-правовых сделок не под своим именем, и запрещение занимать должности по совместительству (по договору), в особенности в иностранных организациях, учреждениях и предприятиях, и запрещение в течение нескольких лет работать в частных фирмах (организациях, учреждениях, предприятиях) после ухода с государственной службы, если по характеру последней должностное лицо было связано с такими частными организациями. Нарушение этих правил должно влечь безусловное увольнение лица с государственной службы. Принципиально изменить эту ситуацию совершенно необходимо, хотя и очень трудно.

В этих условиях, как никогда, необходимо решение вопроса об институте независимого прокурора, назначаемого или избираемого в процессе особой процедуры (как отмечалось такой институт эффективно действует, например, в США).

Иногда задают вопрос: раз коррупция столь сильна, то может и бороться с ней бесполезно. В этом плане я отношу себя к умеренным оптимистам. Коррупцию не только необходимо, но и возможно, если не искоренить, то существенно ограничить. Но для этого, на мой взгляд, следует учитывать три момента. Во-первых, главное в борьбе с ней – это твердая политическая и государственная воля, предполагающая ответственность каждого чиновника, какую бы высокую должность он не занимал, за нарушение единого для всех Закона. Во-вторых, учитывая, что коррупция, как уже отмечалось, явление многоплановое, предложения по борьбе с ней способны внести не только юристы, но и социологи, психологи, экономисты, историки. И, в-третьих, необходима скорейшая разработка комплекса (системы) правовых мер, особенно, как я уже отмечал, в сфере конституционного, административного, финансового, банковского, предпринимательского права, направленных на предупреждение коррупции.