§ 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные образования

Территория унитарного государства, субъектов федерации в федера­тивном государстве обычно (кроме государств-карликов) разделена на административно-территориальные единицы. Это деление может включать два звена (округа или области, разделенные на общины), три звена (единицы областного уровня, районного и общинного), а иногда даже четыре (коммуна (община), арондисман (район), депар­тамент (округ), режьон (область) во Франции).

Государственное управление в этих территориальных единицах может быть организовано по-разному в зависимости от того, являет­ся данная территориальная единица только административно-терри­ториальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие'статуса муниципального образования, управляются долж­ностными лицами (начальник района, губернатор и др.), назначенны­ми органами государства. В таких единицах существует только госу­дарственное управление. Обычно это районы, области и др., но не го­рода и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индоне­зии, села управляются назначенными старостами. Названия муници­пальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т.д.) обычно в России совпадают с названиями адми­нистративно-территориальных единиц, но муниципальные образова-

10-7977

146 ' Глава 6. Территориальные уровни, государственного управления

ния имеют собственное выборное самоуправление (совет, мэр и др.). Поэтому, как уже говорилось, необходимо различать понятия адми­нистративно-территориальной единицы и муниципального образо­вания. Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление. В крупных едини­цах (район и выше) его могут представлять районные директора, на­значенные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосудар­ственные полномочия наряду с действующими муниципальными со­ветами и мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образова­ниях есть отделы и отделения (делегатуры) министерств (отдел ми­нистерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др.). Та­кие отделы и отделения есть и в России. Они осуществляют на местах отраслевое государственное управление. В тех муниципальных обра­зованиях, где нет таких отделов и отделений министерств (мелкие села), избранные мэры, старосты в зарубежных странах утверждают­ся правительством, министром внутренних дел в качестве представи­телей государства и в случае необходимости выполняют такие функ­ции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопро­сам мэр подчинен вышестоящим государственным органам. В России такой порядок применяется лишь частично и по определенным во­просам: главам администраций муниципальных образований предос­тавляются лишь отдельные полномочия государственного характера (например, нотариальное удостоверение некоторых документов), хотя органам муниципальных образований законами субъектов РФ йогут быть переданы и некоторые другие государственные полномо­чия (об этом — ниже).

Административно-территориальное деление имеет свою иерар­хию: нижестоящие административно-территориальные единицы под­чинены вышестоящим (например, районы — области) и указания вы­шестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В му­ниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами. Местное самоуправление не входит в систему госу­дарственной власти.

Различие в управлении местными территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное, $то различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.

Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Сначала это были селения; основанные племенами, перешедшими к