2.2.2. Автономии

Отдельный вопрос – территории с особым статусом в унитарных государствах. Обычно они существуют в форме государственной территориальной автономии.

• Территориальная автономия – особый политико-правовой статус части страны, подразумевающий право региональных (местных) властей на самостоятельное осуществление властных и управленческих функций на основе конституционных принципов государственного политико-территориального устройства.

Как правило, статус территориальной автономии предоставляется в первую очередь тем частям государства, которые географически и экономически относительно обособлены от остальной страны (как, например, бывшие колонии в рамках трансформирующихся колониальных империй). Но это не единственная основа формирования автономии. В связи с этим выделяют такую ее разновидность, как национально-территориальная автономия.

• Национально-территориальная автономия – разновидность государственной территориальной автономии, предоставляемой территориям на основе критерия компактного и относительно обособленного проживания этнически однородного населения.

Обычно национально-территориальная автономия рассматривается как особая форма национального самоопределения этнических общностей. Для населения национально-территориальной автономии характерно существование собственных традиций государственности. Название такой автономии, как правило, указывает на этническую группу, составляющую социально-территориальную основу ее образования. В качестве примера национально-территориальной автономии можно назвать автономию Шотландии в Великобритании, автономию басков в Испании, автономию индейских провинций в Никарагуа, палестинскую автономию в Израиле.

Также автономия может быть образована и в результате исторических событий и обстоятельств, когда история и фактическое состояние территорий не позволяют успешно применять к ним общие для всей страны правила: например, существующие сегодня в Китае автономии Гонконг (Сянган) и Макао (Аомынь). Притом, что указанные автономии не являются национальными (в них так же живут китайцы), социально-экономические системы этих территорий, сложившиеся за время обособленного от остального Китая развития, просто не позволяют обращаться с ними иначе без угрозы потери социальной и экономической стабильности.

Различные территориальные автономии характеризуются различными особенностями статуса внутригосударственных автономных образований и объемами правомочий региональных (местных) властей. При этом одно и то же государство может содержать в своем составе различные виды автономий («национальные области» и «исторические области» в Испании).

Выделяют политическую и административную территориальные автономии.

• Политическая (государственная, законодательная) автономия предполагает существование у автономного территориального образования правомочий, близких по содержанию к элементам статуса субъекта федерации или даже самостоятельного государства.

Эти правомочия позволяют автономии формировать собственную политику в отношении тех вопросов, которые отнесены к ее ведению, а также осуществлять собственное законодательное регулирование в сфере своей компетенции. В политической автономии создается свой представительный орган (парламент), иногда двухпалатный.

В целом содержание прав политической автономии в различных государствах неодинаково. Политическая автономия может обладать:

• высокой свободой во внешнеполитической сфере (Фарерские острова и Гренландия в Дании);

• собственным гражданством (Аландские острова в Финляндии);

• собственной правовой системой (Шотландия);

• практически полной самостоятельностью во внутритерриториальных вопросах, оставляя за центром лишь оборону и внешнюю политику (Антильские острова Нидерландов);

• правом законодательной инициативы в национальном парламенте (Азорские острова и остров Мадейра в Португалии);

• правом представительства в парламенте государства (в британском парламенте за Шотландией зарезервированы места, в датском парламенте в число депутатов включены и выборные представители от Фарерских островов и Гренландии).

Статус автономии может устанавливаться конституционно (Италия), а может – на основе законов (Дания).

Политические автономии могут иметь собственную конституцию (как, например, области Италии, принимающие свои собственные основные законы – статуты), которая, тем не менее, равно как и все законы, издаваемые органами власти автономии, не должны противоречить общегосударственному законодательству.

• Административная автономия характеризуется не обособленностью региональных и местных властей от центрального правительства как таковой, а, скорее, дополнительными по сравнению с «обычными» административно-территориальными образованиями управленческими полномочиями.

Административные автономии существуют в сравнительно меньшем числе государств, нежели политические, и обладают более скромным набором полномочий, лежащих в основе их самостоятельности. В частности, для административной автономии не характерно создание собственного законодательного органа и вообще наличие законодательных полномочий.

Например, в КНР в местах компактного проживания национальных меньшинств могут создаваться национальные автономии в виде автономной области, автономного округа и автономного уезда. Их существование регламентируется законом о районной национальной автономии 1964 г.; в самих автономных образованиях принимаются положения об автономиях, которые утверждаются затем вышестоящими представительными органами или постоянным комитетом всекитайского собрания народных представителей.

Органы национальных автономий в Китае:

• осуществляют собственное нормативное регулирование по вопросам, отнесенным к их ведению;

• могут приостанавливать с разрешения вышестоящих органов исполнение актов органов государственной власти вышестоящего уровня в случае их несоответствия местным условиям;

• сообразуясь с государственными планами, самостоятельно разрабатывают и обеспечивают реализацию экономической политики с учетом местных особенностей и потребностей;

• могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства;

• занимаются экологическими вопросами;

• обеспечивают рациональное недропользование;

• упорядочивают систему общественных отношений и т.д.

То есть власти автономии в КНР выполняют, в основном, хозяйственные и административные функции, не обладая широкой политической самостоятельностью.

Помимо территориальной автономии называют и другие виды автономий, существующих не только в унитарных государствах, но в федеративных (например, автономные территории в составе субъектов федерации в Индии): это национально-культурная автономия и «корпоративная» автономия.

• Национально-культурная (персональная, культурная) автономия представляет собой право разрозненно проживающих в государстве этнических групп создавать свои объединения, которые занимаются вопросами, имеющими значение для сохранения и развития их культурной, этнической целостности и самобытности, уникальности: вопросы культуры, организации быта, сохранения традиций, воспитания, религии и пр.

С этой целью национально-культурные автономии могут также получать политические права: например, представительство в центральных органах власти (представительство этнических групп в Венгрии), представительство в законодательных органах власти на общегосударственном уровне и/или уровне субъектов федерации и территорий (представительство англо-индийской общины в народной палате Индии, резервирование мест в представительных органах власти для коренных и малочисленных народов в автономных округах в России), право создания фактически собственных представительных органов (саамский парламент в Швеции и Норвегии). Существуют национально-культурные автономии и в России, их деятельность регулируется соответствующим законом 1996 г.

• «Корпоративная» автономия – способ существования обособленной социальной группы кастового или цехового типа.

Эта общность может обладать, помимо культурных особенностей и специфики организации жизненного уклада, даже собственным языком. Такая форма автономии определена в Индии для зарегистрированных каст, за которыми, кроме всего прочего, резервируется определенная доля мест в государственном аппарате. Схожий механизм общественного управления был сформирован в рамках системы сословного и цехового представительства в европейских средневековых городах, в средневековой России.

Система государственного управления любой из существующих сегодня стран не исключает возможности создания автономии в случае необходимости учета таким образом региональных (местных) условий. Хотя формально такая возможность может отрицаться. Например, конституция Болгарии 1991 г. запрещает создание территориальных автономий в стране, исходя из достаточности для населения права на местное самоуправление.