МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.3.3. Проблемы российского федерализма

Специфику российского федерализма определяют, в первую очередь, следующие факторы:

наличие обширной группы субъектов, требующих особого статуса (это относится, прежде всего, к национально-территориальным образованиям, т. е. республикам и некоторым автономным округам);
отсутствие у большинства субъектов достаточной экономической базы, которая позволила бы поставить на повестку дня вопрос о признании за ними статуса экономически равноправного субъекта федерации.

Хотя в Конституции РФ и зафиксировано равенство статусов субъектов федерации, но на протяжении 1990-х гг. одной из важнейших характеристик развития российских федеративных отношений стала тенденция к фактическому признанию федеральным центром разностатусного характера субъектов. Реальный же федерализм возможен только при равностатусных и экономически самодостаточных субъектах.

Таким образом, одна из приоритетных задач российской государственности – установление единого статуса субъектов в составе федерации. Главная же стратегическая альтернатива в развитии российского федерализма на настоящий момент заключается в выборе путей развития: «фантомного» федерализма или новой системы федеративных отношений.

Фантомный федерализм – такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации – ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке.

Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм, – общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис в России последних десятилетий.

Источник фантомного федерализма – это политико-правовая система советского периода. Сам СССР, будучи формально федерацией, на самом деле управлялся на основе партийной унии, которая на практике нивелировала самостоятельность территориальных и национальных образований в рамках Союза, ограничивала их самоуправление.

Структура РСФСР также представляла собой федералистский правовой каркас с унитарной сутью. На рубеже 1980–1990-х гг. унитарное (коммунистическое) наполнение вместе с руководящей ролью правящей партии деградировало. Видимость федерализма внезапно превратилась в реальность, декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению. Основной причиной последующей неэффективности федерации и является то, что созданная в РСФСР федеративная структура не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

Зарождение действительного федерализма происходило в условиях кризиса советской модели государственного управления с всемерным ослаблением центральной власти в 1990–1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства.

Федеральный центр, сознательно используя заложенную в Конституции 1993 г. неопределенность многих аспектов федеративных отношений, впоследствии выработал своеобразную «маятниковую» модель взаимоотношений по линии «центр – регионы». Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же – жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения чисто номинальных единиц.

«Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере социально-экономических отношений, где мы наблюдаем следующие явления:

сознательное удержание федеральным центром большинства регионов в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений;
нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами;
установление федеральным центром в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность, даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром, возлагается на региональные власти, при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.

Источником противоречий в экономическом развитии является, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Постоянный уход нормативно-правового регулирования то в «договорную», то в «указную» плоскости во многом обусловлен недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.

Как известно, разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции РФ так называемых предметов ведения. При этом конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления и «вне пределов ведения Российской Федерации… субъекты… обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в РФ, которая фактически пытается функционировать как федерация без четкого конституционно-правового закрепления статуса ее субъектов.

Основное практическое следствие из данного пробела в действующем законодательстве – отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов федерации, которые не затрагиваются Конституцией. Это вытекает из неопределенности предметов ведения и ответственности субъектов федерации, порождающей, в свою очередь, неопределенность принципов формирования экономической базы (институты собственности, критерии и источники бюджетной обеспеченности), которой эти предметы ведения должны были бы обеспечиваться.

Остается острым вопрос о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и наличии у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, законодатель фактически проигнорировал один из ключевых институтов социально-экономического развития государства.

Закономерно, что подобная политика федерального центра порождает встречную реакцию субъектов, которая в 1990-е гг. выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством.

В 2000–2005 гг. в государственной политике России обозначилась тенденция к реформированию федеративных отношений путем конкретных тактических решений. Попытки объединить отдельные политико-правовые акции в целостную модель российской государственности до сих пор не предприняты.

Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения системной базовой модели как федерализма, т. е. системы отношений между федеральным центром и его субъектами, так и региона – субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы российского федерализма.

Первым этапом в выработке базовой модели федерализма является решение проблемы асимметрии федеративных отношений и преодоление «фантомности» в развитии российского федерализма. Речь идет о выборе симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) модели федерации и тем самым преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений в РФ.

Асимметрия Российской Федерации сложилась как результат воздействия двух основных факторов:

одновременного существования в рамках федерации шести видов субъектов, сформированных по двум разным принципам: территориальному и национальному;
беспрецедентных в мировой практике диспропорций в экономическом развитии субъектов, когда разрыв величины ВРП на душу населения и среднедушевых доходов между субъектами федерации составляет 20 раз, а разрывы по численности населения, стоимости основных фондов и величине промышленной продукции – 100 раз и более.

В Российской Федерации существует шесть видов субъектов: республика, область, край, автономная область, автономный округ, город федерального значения. Асимметрия федеративных отношений, связанная с соединением в рамках федерации территорий национального и регионального статуса, порождает организационные проблемы. Национальный компонент в государственном строительстве всегда является одним из самых сложно урегулируемых и чреватых глобальными потрясениями.

В России проблема мирного сосуществования национальностей всегда стояла особенно болезненно как ввиду их большого количества, так и из-за того, что в Российской империи неславянские национальности подвергались насильственной культурной и, прежде всего, религиозной ассимиляции. Поэтому после свержения имперской государственности в 1917 г. для возрождения единства страны правительство большевиков вынуждено было пойти по пути признания принципа самоопределения наций одним из базовых оснований государственного устройства^⁴¹.

Вместе с тем при наличии в составе СССР 53 автономных образований более семидесяти народов не получили «…каких-либо форм организованной консолидации»^⁴². Нарушалась сущность государственности, упразднялось равноправие народов, сосредоточенность на проблемах сохранения национальной самоидентичности подменялась борьбой за повышение статуса автономии. Этносу придавалась политическая субъектность.

Значительная этническая диффузия в сочетании с «правом на самоопределение» могла привести к множественным кровавым столкновениям, однако конфликтный потенциал оказался «замороженным». Объяснялось это тем, что официальная конституционная государственная структура СССР являлась не функциональным, а декоративным элементом. Реальной властью в стране была власть коммунистической партии, а ее структура – действительной властной структурой государства.

Для преодоления негативного опыта существования советского федерализма необходимо, прежде всего, урегулирование национальных проблем. Вопросы сохранения национальной самобытности и вопросы государственного устройства (иначе говоря, вопросы национальные и националистические) должны быть теоретически и юридически разграничены. Следует деполитизировать национальные проблемы и перевести их в рамки гражданского общества.

Асимметричность Российской Федерации продолжила свое развитие в противоречивом процессе становления отечественного федерализма, который начался после политического кризиса 80-х гг. ХХ в. Различные регионы России тогда самопроизвольно определили свой статус, который впоследствии был зафиксирован системой двусторонних договоров федерального центра с субъектами федерации.

Итак, главным ценностным ориентиром в развитии российского федерализма на современном этапе становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и реально существующими различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, ситуации в области социального развития, занятости и т. п.

Российским управленцам предстоит осмыслить возможности демократии и федерализма и так организовать общественную жизнедеятельность, чтобы в ней личные, региональные и общегосударственные аспекты отношений свободно и разумно сочетались, дополняя друг друга, сохраняя и укрепляя российскую государственность. Остается актуальной проблемой поиск конкретной федеративной модели, соответствующей этой задаче, которая требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в России с возможным изменением субъектной структуры федерации.

Контрольные вопросы:

Как в федеративном государстве сосуществуют тенденции к унитаризации, с одной стороны, и к суверенизации – с другой?
Перечислите основные качества системной организации и охарактеризуйте их в отношении к системе федерализма.
Что происходило в системе государственного управления в СССР в период 1990 – весны 1992 гг. и как это повлияло на дальнейший ход событий в стране?
Какое значение для формирования федеративной системы России имело подписание в 1992 г. Федеративного договора?
Охарактеризуйте политическую ситуацию, возникшую в России с принятием Конституции 1993 г.
К чему привел финансовый кризис 1998 г.?
Какие изменения во властной системе РФ произошли с избранием В. Путина на должность Президента в 2000 г.?
Какие тенденции в государственной политике наметились на современном этапе развития федеративных отношений в России (в период с 2000 г. до наших дней)?
Что такое «фантомный» федерализм?
Какие виды субъектов федерации, согласно Конституции, существуют в России и каковы принципы их выделения?

Задания для углубленного изучения:

Как соотносятся между собой цель развития системы федерализма, эффективность ее модели и основополагающий принцип федерализма?
В чем состоит опасность навязывания категории «этнос» политической субъектности?
К чему может привести стихийная децентрализация властных полномочий в федерации?
Чем высокая степень централизации власти может угрожать федеративным государствам?

Содержание