2.2.1. Распределение полномочий между центральными и местными властями в унитарном государстве

В зависимости от того, к какой разновидности относится конкретное государство, объемы полномочий центральных и местных органов власти и управления могут значительно различаться. Кроме того, в унитарном государстве речь идет, скорее, не о разделении предметов ведения и полномочий, а о разделении функций по уровням публичной власти и управления.

Централизованное унитарное государство не подразумевает политической самостоятельности региональных и местных органов власти и управления. Да и способ их формирования (назначение «сверху») не дает оснований говорить о самостоятельности. Разделение предметов ведения между уровнями власти и управления в государстве такого типа отсутствует в принципе, поскольку вся система органов и учреждений публичной власти монолитна. Вопросы распределения полномочий по уровням государственного управления в силу этого обычно конституционно не решаются: нет необходимости, они распределяются административно, централизованно и могут в одностороннем порядке изменяться вышестоящими органами власти.

Децентрализованное государство уже предполагает самостоятельность местных и отдельных региональных территориальных коллективов, существование местного самоуправления.

С точки зрения объемов полномочий при этом может иметь большое значение тот факт, является ли данное территориальное образование «естественным» или «искусственным» (следует учитывать, что эта доктринальная, а не законодательная классификация, тем не менее, оказывает реальное влияние на объем полномочий территориальных властей). Что собой представляют эти два типа административно-территориальных образований – уже говорилось ранее.

Для естественных административно-территориальных образований в большинстве случаев характерно существование выборных органов власти и управления. Обычно это образования общинного типа (собственно общины, а также иные так называемые «территориальные коллективы»), обладающие правами местного самоуправления, то есть самостоятельного решения местных вопросов. Кроме того, часто именно естественные территориальные единицы в унитарном государстве имеют статус автономий.

• Территориальный коллектив – локализованная социально-территориальная общность населения, обладающая совокупностью взаимосвязанных признаков, которые сложились на основе ее длительного существования как обособленной от других человеческой общности.

Искусственные административно-территориальные единицы имеют место, как правило, только на региональном и районном (окружном) уровнях управления. На этих уровнях унитарных государств действуют делегатуры центральных министерств и ведомств, которые осуществляют управление общегосударственными делами на местном уровне и не занимаются местными вопросами.

Самостоятельностью региональные и поселенческие территориальные коллективы обладают в решении так называемых «вопросов местного значения», к каковым можно отнести следующие:

• общее управление и муниципальные нормы;

• управление муниципальной собственностью;

• назначение и сбор местных налогов (может отсутствовать, налоги централизованно собираются и распределяются);

• защита животного мира;

• общественный транспорт;

• муниципальные тюрьмы;

• противопожарная служба;

• организация предоставления населению услуг здравоохранения, амбулаторного лечения и оказания первой помощи;

• содержание госпиталей и родильных домов;

• пищевой контроль;

• гражданская оборона;

• дошкольное обучение;

• организация предоставления услуг начального и среднего образования;

• организация курсов переподготовки, курсов для иммигрантов, образования для инвалидов;

• помощь на дому молодым матерям, инвалидам и престарелым;

• содержание домов отдыха, общественных центров для заключенных, а также для стариков;

• предоставление услуг в рамках социального страхования;

• организация служб занятости для безработных;

• муниципальное планирование;

• строительство дешевого жилья и земельная политика в этой области;

• уборка мусора;

• городская планировка и регенерация;

• пространственное планирование и управление;

• общественная информация;

• охрана окружающей среды;

• очистка воды;

• очистка улиц;

• уход за кладбищами и колумбариями;

• местная культура и спорт, религия;

• местная пресса, радио, телевидение;

• местные дороги и транспорт;

• распределение газа;

• отопление в местных районах;

• снабжение электроэнергией;

• водоснабжение;

• местная коммерция и торговля;

• местный туризм;

• местные театры и концертные залы, музеи, галереи, библиотеки, парки и открытые пространства.

Это относительно полный перечень функций, которые связаны с решением вопросов местного значения в европейских странах³⁰.

Некоторые из этих функций могут относиться к сфере совместного ведения нижнего (муниципального поселенческого) и следующего (районного и/или регионального, областного) уровня управления. К их числу, прежде всего, относятся вопросы межпоселенческого значения. Например, снабжение теплом, водой, электроэнергией, частично образование, здравоохранение и др.

Местное самоуправление может быть многоуровневым, то есть структуры, занимающиеся вопросами местного значения и формируемые самостоятельно населением данной территории, могут существовать и на уровне непосредственно поселения, и на уровне района, региона. Например, такова организационная структура местного самоуправления в скандинавских странах.

Функции, связанные с решением политических вопросов (оборона, внешнеполитическая деятельность, административно-территориальное деление…), всецело принадлежат центральному правительству.