3.2.4. Состав законодательного органа

В большинстве случаев состав высшего законодательного органа государства определяется в процессе выборов. Исключения из этого правила позволяют очень многое понять в политической жизни конкретных государств.

Всего несколько парламентов в мире имеют смешанный состав представительства, в рамках которого выборы совмещаются с назначением. Чаще всего это осуществляется органами исполнительной власти. Можно выделить государства, в которых существует сословное представительство, сохранившееся с раннего периода парламентаризма (как в Англии) или являющееся выражением реального влияния аристократии на политические процессы в стране. В этом случае особые члены парламента назначаются монархом и при этом могут как принадлежать к отдельной палате, так и включаться в состав одной палаты с выборными членами. В Тонга, например, существует однопалатный парламент, членами которого являются король, десять назначаемых им пожизненно членов тайного совета (местный кабинет министров), девять выборных представителей дворянства (их избирают тридцать три наследственных дворянина) и девять выборных народных представителей – это пример сочетания назначенных и избранных членов парламента в одной палате. Легко понять, что данная схема служит для обеспечения сохранения абсолютизма.

Существуют государства, где назначенные члены парламентов не являются сословными представителями. Подобная схема может использоваться для обеспечения контроля авторитарной исполнительной власти над законодательным органом, но может быть и механизмом временного обеспечения согласия между властями в переходный период. Здесь важно то, насколько велика численность назначаемых членов парламента.

В отдельных случаях назначение членов парламента используется для обеспечения политических представительских квот. Например, в Танзании смешанный способ формирования палат предусматривает условия для регионального, женского и партийного представительства. В Бангладеш 30 мест в национальном законодательном собрании зарезервировано для женщин. 10 мест в национальном законодательном собрании Пакистана принадлежат христианам, индусам, персам и другим политическим меньшинствам. В Румынии в палате депутатов за представителями национальных меньшинств сохранены 15 мест. В индийском Лок Сабха ассигнованы два места для англо-индийского сообщества. В Сингапуре правила группы представительных избирателей гарантируют, что минимум 15 членов парламента имеют некитайское происхождение. В Зимбабве 10 мест законодательной палаты принадлежат вождям⁵².

Отдельно можно отметить ряд государств, в которых избранные президенты становятся пожизненными членами верхней палаты парламента. К их числу относятся Венесуэла и Чили. В последнем таким путем была обеспечена юридическая неприкосновенность А. Пиночета после прекращения срока его правления.

Существующая в однопартийных (особенно в коммунистических) государствах система выборов близка к системе прямого назначения, так как кандидатуры претендентов на членство в законодательном органе проходят отбор внутри партии. Таким образом, несмотря на формальные выборные процедуры, происходит назначение парламентариев исполнительными органами, контролируемыми правящей партией. Система назначения, распространенная на весь парламент, в этом случае уже не может играть роль согласования интересов и является средством политической манипуляции с целью сохранения у власти. Непартийные представители, иногда включаемые в парламент, реальной власти не имеют.

Система назначения членов парламента наиболее распространена в странах Карибского региона и Британского содружества, находящихся под влиянием британской модели. Пожизненное членство в верхней палате существует только в Великобритании.

В странах с проамериканской моделью государственного управления, которая на данный момент считается главной альтернативой вестминстерской модели, используется выборная система формирования состава палат.

Существуют специфические особенности, характерные для выборных систем отдельных стран.

1. В ряде стран существует особая система назначения некоторых членов нижней палаты, призванная поддержать баланс в верхней палате: правом назначения членов обладают премьер-министр и официальный глава оппозиции (Антигуа, Багамские и Барбадосские острова, Белиз, Гренада, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго).

2. В некоторых странах существует система выборов членов верхних палат, при которой они происходят косвенно или многоступенчато (Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Индия, Ирландия, Нидерланды, Пакистан, Югославия). В большинстве случаев этот процесс начинают органы законодательной власти регионов.

3. Члены верхней палаты Германии выбираются членами правительств земель, которые затем делегируют их в федеральный парламент.

4. В Индии в процедуре выборов в верхнюю палату парламента существует такое понятие, как «передаваемый голос», который один из кандидатов может отдать другому.

5. В Малайзии члены верхней палаты не могут избираться на свои посты более двух сроков подряд.

6. В некоторых государствах существуют образовательные цензы для членов законодательных органов власти (Ботсвана, Гамбия, Камерун, Коста-Рика, Кения, Малави, Сингапур, Филиппины).

Все эти особенности имеют конкретную привязку не только к условиям, существующим в той или иной стране, к культурной специфике населяющих ее народов, но и к истории возникновения парламентаризма, которая, как правило, восходит к одной из стран с богатыми демократическими традициями, политическая система которой и была выбрана в качестве первообраза.

Таким образом, например, ограничения сроков пребывания в должности членов верхней палаты связаны с наличием непрямой системы выборов, при которой промежуточное избрание действующего представителя является наиболее вероятным. Образовательные цензы имеют смысл в странах «третьего мира», где образовательный уровень населения крайне невысок, отчего возникает опасность прохождения в законодательный орган некомпетентных людей. Мера эта существует не в самых демократических странах, а потому конкретные мотивы ее введения могли быть обусловлены стремлением создать еще одно препятствие на пути неугодных кандидатов.

Существуют и другие ограничения парламентской деятельности, которые служат для обеспечения более эффективного представления выборным лицом интересов избирателей. К одной из таких мер относится возрастной ценз. Для нижних палат парламента существуют следующие наиболее распространенные цензы: 21 год (Бразилия, Венесуэла, Румыния), 23 года (Франция), 25 лет (Аргентина, Индия, Италия, Пакистан, США, Таиланд, Уругвай, Филиппины, Япония). Для верхних палат парламента этих же стран существуют иные цензы: 30 лет (Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Румыния, США, Уругвай, Япония), 35 лет (Таиланд, Филиппины, Франция), 40 лет (Италия). Членство в верхних палатах, как правило, требует более солидного возраста, так как считается, что оно сопряжено с более значительной ответственностью.

По поводу сроков исполнения полномочий членами законодательных органов власти также существуют значительные различия. Чаще всего члены нижних палат и однопалатных парламентов избираются на срок в пять лет, что понятно и технически, и политически. Технически проведение выборов является сложным и дорогостоящим мероприятием. В политическом же отношении следует учитывать, что осуществление всяких политических действий рассчитано на длительный период времени, после которого только и могут быть видны их результаты. Проведение слишком частых выборов привело бы к ликвидации долгосрочных политических проектов и не обеспечило бы единого государственного курса в перспективе.

Вместе с тем во многих европейских государствах с богатыми демократическими традициями существуют укороченные сроки пребывания у власти членов законодательных органов. К преимуществам такого положения дел относится более осторожная политика правительств, боящихся потерять на столь короткой дистанции поддержку населения. К недостаткам же можно причислить то обстоятельство, что избирательная компания фактически не прекращается в этих государствах ни на минуту. Для стран с устоявшейся демократией подобная ситуация не опасна, но молодые демократии не способны эффективно функционировать в таких условиях.

В государствах, где нижние палаты избираются на шесть и более лет, для сохранения устойчивой связи с обществом зачастую используется система непрерывной ротации, когда на протяжении этого срока часть состава палаты обновляется. Это позволяет законодателям более гибко реагировать на изменение политического климата в обществе.

1. В Аргентине, Марокко и Франции парламенты избираются на девять лет, но каждые три года заменяется треть их состава.

2. В Бразилии парламент избирается на 8 лет, и каждые четыре года меняются треть или две трети его состава.

3. В Алжире, Нидерландах, Филиппинах и Японии вновь избранный парламент действует шесть лет, а через три года меняется на треть.

4. В Индии, Пакистане и США законодательное собрание избирается на шесть лет, но каждые два года его состав на треть меняется.

5. В Казахстане четырехлетний парламент меняется наполовину через два года.