МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.6.2. Правовые основы местного самоуправления

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивают необходимые предпосылки для функционирования органов местного самоуправления:

Применяют и изменяют федеральный закон об общих принципах местного самоуправления и законы субъектов РФ о местном самоуправлении, а также контролируют их исполнение.
Добиваются соответствия законов о местном самоуправлении субъекта РФ Конституции РФ и федеральным законам.
Направляют процесс передачи собственности федерации и ее субъекта органам местного самоуправления.
Передают органам местного самоуправления отдельные полномочия органов государственной власти федерации и ее субъекта с предоставлением необходимых материальных и финансовых средств.
Устанавливают минимальные социальные стандарты и следят за их выполнением, при необходимости обеспечивают их.
Регулируют отношения местных бюджетов с федеральным и региональным бюджетом на основании нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Принимают программы развития местного самоуправления.
Компенсируют органам местного самоуправления расходы, которые возникли вследствие решения органов государственной власти федерации и ее субъекта.
Обеспечивают право граждан на местное самоуправление, прежде всего в судебном порядке.
Обеспечивают финансовую самостоятельность органов местного самоуправления и избирательные права граждан в процессе выбора этих органов.
Устанавливают ответственность должностных лиц местного самоуправление за нарушения закона.
Устанавливают порядок регистрации уставов самоуправляющихся территорий.
Регулируют местное самоуправление на особых территориях (приграничье, закрытые административно-территориальные образования, наукограды).
Устанавливают порядок возникновения и упразднения самоуправляющихся единиц, порядок изменения их границ.
Регулируют нормы муниципальной службы и создают законодательство о ней^¹⁷¹.

Конституционные основы местного самоуправления закреплены в ст. 12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Это основополагающее установление конкретизируется следующими положениями гл. 8 Конституции РФ, носящей название «Местное самоуправление».

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130).
Способы осуществления гражданами местного самоуправления: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 2 ст. 130).
Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131).
Изменение границ территорий местных самоуправляющихся единиц может осуществляться только с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст. 131).
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы; осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (п. 1 ст. 132).
Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти допускается на основании закона с передачей необходимых материальных и финансовых средств и под контролем государства (п. 2 ст. 132).
Ст. 133 Конституции РФ определяет право местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникших из-за решений органов государственной власти, а также устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Внимательное рассмотрение этих положений показывает, что они не обеспечивают конкретных гарантий местного самоуправления, т. к. формулировка этих гарантий слишком расплывчата.

Например, изменение территории муниципального образования возможно лишь с учетом мнения населения, но эта формулировка не дает населению реального механизма для осуществления вето на такое решение. (Сравним: границы субъекта РФ могут быть изменены только с его согласия. «Согласие» подразумевает юридическую обязательность, а «учет мнения» – нет.)

Список вопросов местного значения не конкретизирован, в нем выделены только управление муниципальной собственностью, управление бюджетом и охрана общественного порядка. Но последний пункт не принадлежит к исключительной компетенции местного самоуправления, а первые два являются инструментальными. Как и пункты о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления, судебной защите его прав и т. д., они имеют смысл только при определении круга полномочий, находящихся исключительно в компетенции органов местного самоуправления.

Итак, конституционные положения о местном самоуправлении требуют дополнительной законодательной конкретизации, которая и должна обеспечить реальное функционирование местного самоуправления. Такую конкретизацию может дать федеральный закон.

Основополагающим международным документом, устанавливающим демократические нормы в отношении деятельности местного самоуправления и фиксирующим его права, является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Ее важнейшие положения были восприняты российским законодательством.

В Российской Федерации деятельность органов местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, рамочным федеральным законом, федеральными законами, принятыми в развитие этого закона и регулирующими отдельные стороны деятельности местного самоуправления, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ, законами субъектов федерации о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований и другими нормативными актами, принимаемыми самим муниципальным образованием.

Рамочный федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^¹⁷² от 28 августа 1995 г. продолжает действовать до настоящего времени, хотя 6 октября 2003 г. был принят новый рамочный федеральный закон с аналогичным названием^¹⁷³. Первоначально планировалось, что новый закон вступит в силу 1 января 2006 г., некоторые его статьи раньше, а некоторые позже (в 2007, 2008, 2009 гг.), но вступление его в силу было отложено до 1 января 2008 г. в связи с отсутствием общественного консенсуса по поводу фундаментальных его положений и неготовностью органов власти субъектов федерации обеспечить его выполнение.

Весьма важными для деятельности местного самоуправления являются и такие нормативные акты, как федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»^¹⁷⁴ от 25 сентября 1997 г., федеральный закон «Об основах муниципальной службы»^¹⁷⁵ от 8 января 1998 г., указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации»^¹⁷⁶ от 15 октября 1999 г., постановление Правительства РФ «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»^¹⁷⁷ от 19 января 1998 г.

Основным актом, регулирующим вопросы местного самоуправления в рамках муниципального образования (МО), является устав муниципального образования. Он принимается представительным органом местного самоуправления или референдумом граждан. В уставе должно быть отражено следующее:

границы и состав территории МО;
вопросы, относящиеся к ведению данного МО;
порядок формирования и срок деятельности органов самоуправления;
порядок принятия и вступления в силу нормативных актов МО;
гарантии прав граждан и ответственность должностных лиц;
порядок управления собственностью;
вопросы муниципальной службы и прочие особенности организации самоуправления (особенно в многонациональных МО и в МО в местах компактного проживания этнических групп).

Уставы муниципальных образований регистрируются органами субъекта РФ.

На основании устава органы местного самоуправления принимают прочие нормативные акты: регламенты работы, решения представительных органов, положения.

Содержание