МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.3.4. Крушение советской государственности и становление в России демократии

После смерти Л. И. Брежнева становятся очевидными признаки кризиса партийно-советской государственной системы.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем осуществления региональной власти: декларируемого, но фантомного федерализма и реального партийного унитаризма) создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства наличием достаточного уровня харизматической и военной власти в центре по сравнению с регионами. Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос^¹¹⁷.

Попытка Ю. В. Андропова реанимировать неэффективную государственную экономику административными методами нарушила равновесие политических сил в верхушке управления советским государством. Начинается противостояние между «старой гвардией» и «реформаторами», которое после недолгого правления К. У. Черненко завершается победой М. С. Горбачева.

Целью Перестройки, начавшейся в 1985 г., провозглашалась модернизация социализма. Подразумевалось ускорение социально-экономического развития страны, повышение эффективности государственного управления, более активное внедрение достижений науки и техники, приоритетное развитие машиностроения, расширение прав предприятий, введение хозрасчета, укрепление порядка и дисциплины на производстве^¹¹⁸. Но принятые меры обнажили глубокие проблемы в экономике «развитого социализма», что заставило новое руководство пойти на радикальные экономические и политические реформы. Многие аспекты этих реформ серьезно затрагивали государственное управление.

В 1987 г. проводятся первые альтернативные выборы в ряд местных Советов. Демократизация приводит к стремительному обострению национальных противоречий (Казахстан, Нагорный Карабах, Прибалтика, Молдавия). В 1988 г. принимается решение о построении правового социалистического государства и разделении функций партийных и советских органов. С целью обеспечения этого принимается решение о созыве Съезда народных депутатов СССР^¹¹⁹, нового высшего органа власти в стране. М. С. Горбачев возглавляет этот орган власти, а в марте 1990 г. становится первым (и единственным) Президентом СССР. Отменена ст. 6 Конституции, закреплявшая руководящую и направляющую роль Коммунистической партии, что приводит к фактическому разрушению советского государственного аппарата.

Коммунистическая партия Советского Союза выполняла в управлении государством принципиально важную роль. При существовании «фантомной» модели федеративного устройства, чреватой внутренними противоречиями и конфликтами, партия обеспечивала единство властной вертикали и синхронность принимаемых различными уровнями власти решений. В отсутствии политической власти единой партии началось противостояние между Советами различных уровней, прежде всего между центральным (союзным) и республиканскими.

Оппозиция существовала уже на союзном съезде, на съезде российском она значительно усилилась, что фактически привело к двоевластию. Подобная система неизбежно должна была выйти из-под контроля. 18 августа 1991 г. президент М. С. Горбачев был низложен заговорщиками во главе с вице-президентом Г. И. Янаевым, но уже 22 августа восстановлен в должности, фактически утратив контроль над положением дел в стране. 21 декабря 1991 г. СССР был упразднен, а 25 декабря М. С. Горбачев признал этот факт и сложил с себя полномочия президента несуществующего государства.

Правление Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина (1991–1999) ознаменовалось становлением новой российской государственности. РСФСР становится правопреемницей СССР и заменяет его во всех международных организациях. Государство сталкивается с проблемой возможности распада федерации, так как дезинтеграционные процессы, начавшиеся еще в Союзе, продолжаются и после прекращения его существования. Главным источником государственной нестабильности становятся автономные образования. Автономные области преобразовываются в республики и принимают декларации о суверенитете. Объявляет о своем выходе из состава России Чечня. Длительное время это нестабильное состояние сохраняется. Перелом происходит с подписанием в 1992 г. Федеративного договора, обеспечившего государственное единство федерации и ставшего основой системы двусторонних договоров между органами государственной власти федерации и субъектов федерации. Эти документы закрепили существующее положение и остановили деструктивные тенденции.

Введение поста президента нарушило прежнюю систему управления, в которой Съезду принадлежала вся полнота всех форм власти. Урегулировать отношения между этими двумя институтами власти поправками к старой Конституции не удалось, что стало причиной политического кризиса, который закончился в 1993 г. вооруженным противостоянием. В результате съезд был разогнан, Советы всех уровней распущены, и советская власть прекратила свое существование.

12 декабря 1993 г. была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации. Согласно ей одним из базовых принципов государственного управления является принцип разделения властей. Высшим органом законодательной власти становится Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам, а половина – по одномандатным избирательным округам. Первый состав Совета Федерации тоже избирался, но это было обусловлено тем, что к этому времени подавляющее большинство глав субъектов федерации было назначено Президентом. После двухлетнего переходного периода членами Совета Федерации были сделаны главы исполнительной и законодательной власти субъектов федерации.

Главой государства стал президент. Формируемое им правительство требует утверждения Государственной Думой и может быть отправлено ею в отставку. Аналогично и Дума может быть распущена решением президента. Существует возможность импичмента главы государства, но его процедура достаточно сложна.

Судебная власть представлена судами, высшими из которых являются Конституционный Суд (надзирающий за соответствием Конституции нормативных актов), Верховный Суд (высший орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам), Высший Арбитражный Суд (высший орган по разрешению экономических споров)^¹²⁰. В Конституции была сделана попытка обеспечить независимость прокуратуры, но эта проблема решена не совсем последовательно.

Конституция 1993 г. скрепила расползающееся юридическое пространство федерации, обеспечив верховенство федерального конституционного законодательства над региональным, но проблема приведения их в соответствие на этом этапе не была решена. Не было создано и действующего местного самоуправления^¹²¹.

Правление президента В. В. Путина (с 1999) стало периодом дальнейшего укрепления российской государственности. При новом президенте продолжается деятельность по развитию властных институтов в направлении их более успешного и эффективного функционирования. Благодаря тому, что в декабре 1999 г. на выборах в Государственную Думу сторонники демократического развития добились убедительной победы, которая была усилена последующими выборами 2003 г., у власти появилась возможность продолжить реформирование государственного управления в стране без противостояния с законодательной властью.

В 2000 г. президент предпринимает значительную административную реформу, которая должна была укрепить государственное единство и обеспечить верховенство Конституции РФ на всем пространстве государства. На этом этапе создаются семь федеральных округов, в подчинении которых сосредотачиваются функции по контролю над силовыми и судебными органами, а также по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Параллельно изменяется порядок формирования Совета Федерации, членство в котором постепенно переходит от глав исполнительной и законодательной власти субъектов федерации к их выборным представителям. Формируется процедура отстранения от должности глав регионов и глав местного самоуправления, процедура роспуска местных и региональных органов законодательной власти. Главы регионов составили Государственный совет – совещательный орган при президенте, призванный обсуждать актуальные проблемы, стоящие перед государством, и предлагаемые пути их решения.

В результате контртеррористической операции был восстановлен конституционный порядок в Чеченской республике, которая постепенно включилась в устанавливаемое в Российской Федерации единое правовое пространство. К 2004 г. процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным практически завершился.

Следующий этап административных реформ был связан с попыткой введения в действие новой системы организации местного самоуправления. Кроме этого, была проведена важная реформа избирательного законодательства, обеспечившая больший порядок на партийном пространстве России, которое было избавлено от организаций, не имевших значительного политического веса.

В начале 2004 г. происходит реформа федерального правительства, в ходе которой значительно реорганизуется структура этого органа. Президент стремится значительно ограничить его функции и четко определить полномочия.

В 2005 г. произошла очередная административная реформа, которая изменила порядок выборов глав исполнительной власти субъектов федерации и депутатов Государственной Думы. Депутаты будут избираться только по партийным спискам: произошел полный отказ от мажоритарной системы выборов. Глав исполнительной власти региона стали избирать высшие законодательные органы субъектов федерации по представлению президента. Очевидно, что эти реформы являются закономерным продолжением политики В. В. Путина по укреплению вертикали власти и построению целостного и сильного государства.

Вместе с тем до сих пор остаются нерешенными вопросы об экономически целесообразном административно-территориальном делении страны, о построении эффективно действующей модели федеративных отношений. Эти проблемы невозможно решить без выхода за существующую схему административных единиц, представляющих собой как регионы, сформированные по территориально-демографическому принципу, так и национально-территориальные автономии.

Контрольные вопросы:

Почему Учредительное собрание было разогнано большевиками?
Какие органы власти противоборствовали в период двоевластия?
Какие основные антибольшевистские организации существовали в период Гражданской войны?
Последовательно назовите должности, соответствовавшие статусу главы государства в Советском Союзе в 1917–1942 гг.
Как назывался высший орган государственной власти в годы Великой Отечественной войны?
Когда Совнарком был преобразован в Совет министров?
Какие цели декларировала Перестройка?
Какова основная цель административных реформ В. В. Путина в 2000 и 2004 гг.?

Задания для углубленного изучения:

В чем причина двоевластия между февральской и октябрьской революциями?
Опишите суть реформы Н. С. Хрущева по введению совнархозов.
Почему Перестройка завершилась распадом Советского Союза?

Содержание