5.7.2. Функционально-структурная подсистема

• Функционально-структурная подсистема системы государственного управления представляет собой совокупность функций государственного управления, распределенных по различным элементам его структуры.

Иными словами, это не просто набор функций государственного управления, но такой набор, при котором каждая из функций соотносится со структурным подразделением, которое ее осуществляет.

Целеполагание выступает основной составной частью процесса управления, так как именно оно задает направление, в котором будет осуществляться управление, а значит, является исходным для выбора методов и ресурсов, необходимых для осуществления управления.

Перед государством, разумеется, стоит не единственная цель управления, но множество таких целей, так как управляющая деятельность государства касается всего общества и в различных его сферах должна осуществляться одновременно (см. § 1.2.2). Многоцелевой характер деятельности государства вынуждает нас говорить об иерархии целей как необходимом условии осуществления государственного управления.

Формирование такой иерархии целей представляет собой весьма значительную проблему, так как сама многоплановость общественной жизни затрудняет адекватное соотношение значимости целей, относящихся к совершенно разным областям жизнедеятельности общества.

Иерархия стратегических целей развития Российской Федерации содержится в Конституции РФ, а иерархия тактических целей, которые и выступают реальными ориентирами развития, подразумевает наличие у государства концепции общественного развития, основные положения которой даются в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В соответствии с основными положениями этого послания определяются генеральные направления государственной политики, нацеленные на достижение определенной цели развития. Происходит конкретизация глобальных целей в конкретные цели, стоящие перед теми или иными органами государственной власти.

Конкретные цели могут быть трех видов:

• цели-задания – цели управления социальной системой, ориентированные на достижение конечной цели;

• цели-ориентации – выражают общие интересы коллектива, который осуществляет цели-задания;

• цели самосохранения – отражают стремление управляющей организации сохранить свою целостность в процессе управления.

Цели-задания приводят к возникновению двух остальных видов целей, которые необходимо учитывать в прогнозировании и планировании управляющей деятельности, ибо они могут практически полностью ее затормозить или, наоборот, сделать более быстрой и эффективной.

Целеполагающая управляющая деятельность требует затрат ресурсов государственного управления. К ресурсам государственного управления относится все, что можно использовать для достижения целей государственного управления. Основными видами ресурсов являются материальные и человеческие. Кроме них выделяют:

• правовой ресурс (законодательство и правовая культура людей);

• ресурс демократии (возможности самоорганизации общества на основе прав и свобод человека);

• организационный ресурс (повышающий рациональность и эффективность деятельности);

• ресурс знания (информационные и технологические возможности людей).

Производной от цели является функция.

• Функция социального института – это способ налаживания соответствия между ним и некоторой общественной потребностью.

Цель определяет задачи, этапы достижения цели, функции же выступают конкретными видами деятельности для решения этих задач. Цели и задачи направлены на конечный результат управляющей деятельности, а функции – на процесс достижения цели и решения задач.

Любой государственный орган направлен на решение внешних и внутренних задач. При этом он реализует целую систему функций, видов управляющего воздействия. Каждый из них обладает условной самостоятельностью, но только совместно они обеспечивают решение стоящих перед органом задач.

Для выполнения отдельных функций в органе выделяются структурные подразделения. Таким образом, структура органа является производной от набора его функций. Так складывается функционально-структурная иерархическая подсистема в системе государственного управления.

Государство как управляющий институт ставит перед собой иерархию целей развития, которые подразумевают выполнение им определенных функций в обществе. Для выполнения этих функций государство выделяет внутри себя определенные органы (внутреннюю структуру), при этом каждый из этих органов выполняет конкретную государственную функцию (или их набор). Выполнение этим органом определенных функций означает стоящую перед ним цель управления второго порядка, которая подразумевает выполнение ряда функций по достижению этой цели. Для обеспечения этих функций второго порядка формируется структура данного государственного органа и внутри него – структурные подразделения второго порядка, которые обеспечивают одну или несколько функций второго порядка.

Этот процесс последовательной конкретизации управленческой деятельности по функционально-структурным составляющим может продолжаться и дальше, и конечным его звеном всегда выступает конкретное должностное лицо, имеющее свое место в структуре государственной власти и выполняющее свои определенные функции.

Функции управления могут быть основными и специальными. Среди основных функций выделяют политические и административные. Специальные функции являются дополнительными к основным. Зачастую основные функции одного структурного подразделения являются специальными для другого.

О. А. Тихомиров предложил следующую классификацию функций управления:

• руководящие (полномочия базируются на категориях «руководить», «решать», «направлять», «определять», «утверждать»);

• регулирующие (полномочия базируются на категориях «регулировать», «устанавливать», «обеспечивать»);

• расчетно-информационно-аналитические (полномочия базируются на категориях «изучать», «разрабатывать», «подготавливать», «рассматривать», «оценивать», «информировать»);

• организационные (полномочия базируются на категориях «организовывать», «координировать», «согласовывать», «инструктировать», «содействовать»);

• контрольные (полномочия базируются на категориях «проверять», «заслушивать», «контролировать», «корректировать»).

При осуществлении своих функции структурные звенья управления должны взаимодействовать как по вертикали, так и по горизонтали, как для осуществления одной и той же функции, распределенной между различными звеньями, так и для того, чтобы различные исполняемые функции могли приводить к согласованному результату. Для этого необходима организация структуры управления, построение которой является одной из сложнейших задач государственного управления.