logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.6.4. Система органов местного самоуправления

Структура органов исполнительной власти в различных муниципальных образованиях может быть различной, поэтому невозможно выделить универсальную модель распределения полномочий между различными органами местного самоуправления. Можно лишь в общих чертах охватить весь спектр имеющихся структурных решений. В основе нашей классификации лежит взаимодействие между тремя основными субъектами, представляющими типовую структуру местного самоуправления: представительного органа местного самоуправления, местной администрации и высшего должностного лица муниципального образования.

Высшим должностным лицом муниципального образования является глава МО, который одновременно может осуществлять исполнительную власть, возглавляя администрацию муниципального образования.

Глава муниципального образования может избираться или гражданами, или представительным органом местного самоуправления. Он работает на постоянной основе, не может быть депутатом представительного органа, а также заниматься предпринимательством. Его конкретные функции и порядок избрания регулируются уставом муниципального образования и местными нормативными актами.

Соотношение полномочий между высшим должностным лицом и представительным органом местного самоуправления обычно исчерпывается тремя вариантами:

  1. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенциях представительного органа и выборного высшего должностного лица.

  2. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

  3. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов)184.

Наиболее распространенной моделью организации местного самоуправления в Российской Федерации является модель «сильный мэр – совет». В этой модели и представительный орган местного самоуправления (совет), и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр) избираются всем населением. Мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета, самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц администрации, организует работу совета и председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Совет обладает правом преодолеть вето мэра квалифицированным большинством голосов. Досрочное прекращение полномочий мэра возможно посредством местного референдума. Эта модель копирует отношения между ветвями власти в президентской республике.

Существует также модель «слабый мэр – совет». При ней населением избирается только совет, а мэр избирается из числа депутатов совета. Он полностью подконтролен и подотчетен совету, не имеет права вето, права формирования администрации; назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц он осуществляет только с согласия совета; пределы его полномочий ограничены решением совета. Досрочное прекращение полномочий мэра может осуществить совет как по своей инициативе, так и по инициативе населения.

Получила распространение и модель «совет – администратор». В этой модели должность мэра отсутствует. Совет избирает своего председателя, который и организует его деятельность, но не имеет права руководить администрацией. Административные функции передаются управляющему (администратору), который нанимается советом на контрактной основе. Он единолично формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц, руководит деятельностью администрации.

В Российской Федерации пока не нашла применения «комиссионная» модель, распространенная в ряде городов США и Великобритании. В этой модели населением избираются отдельные должностные лица местного самоуправления, руководящие различными его отделами. Комиссия, состоящая из таких выборных должностных лиц, выступает в качестве представительного органа местного самоуправления185.

Модель местного самоуправления «мэр – собрание» реализуется только в малых поселениях. Единственным выборным лицом является мэр, а в качестве законодательного органа выступает общее собрание жителей, собираемое один-два раза в год. В некоторых случаях мэр может формировать администрацию.

В деятельности администрации местного самоуправления принято совмещать территориальный и отраслевой принцип, в качестве структурных подразделений сосуществуют департаменты по отраслям и территориальные округа. В большинстве МО существуют: комитеты и фонды имущества; земельные комитеты; комитеты (отделы) по инвестиционной политике; отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых технологий; отделы цен, тарифов, налогов; отделы по работе с предприятиями и предпринимателями; службы регистрации, лицензирования; отделы труда и занятости.

Представительные органы местного самоуправления обладают следующим минимальным набором полномочий:

  1. издание общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования при условии, что это предусмотрено его уставом;

  2. принятие местного бюджета и утверждение отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;

  3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

  4. установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, предусмотренных законом);

  5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может;

  6. контроль деятельности других органов местного самоуправления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муниципального образования186.

Этими полномочиями представительный орган местного самоуправления должен обладать при любой модели организации органов местного самоуправления, они не могут быть у него отчуждены и кому-либо переданы (только частично и временно другим органам местного самоуправления в строго ограниченных пределах). Список может расширяться.

Представительный орган местного самоуправления избирается на срок от двух до пяти лет; конкретный срок устанавливается уставом МО.

Депутаты представительного органа местного самоуправления обладают следующими гарантиями:

Работой представительного органа руководит председатель, иногда в уставах предусматривают должности заместителя председателя и секретаря (для ведения документов). Основные вопросы решаются на заседаниях, для которых требуется кворум. Некоторые решения могут приниматься большинством присутствующих (при наличии кворума), некоторые – большинством от списочного состава представительного органа. По отдельным вопросам, как, например, преодоление вето мэра на решение представительного органа (там, где таким правом мэр обладает), требуется квалифицированное большинство голосов (2/3 от списочного состава). В некоторых МО заседания представительного органа собираются по мере необходимости, но чаще они организованы в сессии, которых может быть 2–4 в год. Возможны внеочередные заседания.

Для более эффективной деятельности представительного органа в его составе образуются постоянные отраслевые комитеты или комиссии (которые создаются на все время деятельности представительного органа), временные комитеты или комиссии (создаются для выполнения отдельных задач), а также рабочие группы (для подготовки к рассмотрению отдельных вопросов).

Контрольные вопросы:

  1. Что такое местное самоуправление?

  2. Какую роль играет местное самоуправление в демократическом государстве?

  3. Какие предпосылки для функционирования органов местного самоуправления обеспечивают органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов?

  4. Какие законодательные акты составляют правовую основу деятельности местного самоуправления?

  5. Опишите территориальную основу местного самоуправления.

  6. Какова финансовая основа местного самоуправления?

  7. Какие полномочия имеют представительные органы местного самоуправления?

  8. Какие существуют модели организации местного самоуправления?

Задания для углубленного изучения:

  1. В чем недостатки функционирования местного самоуправления в Российской Федерации?

  2. Охарактеризуйте гарантии местного самоуправления, закрепленные Конституцией РФ.

  3. Какая территориальная модель местного самоуправления действует в вашем субъекте РФ?

  4. Опишите модель организации местного самоуправления в вашем муниципальном образовании.