logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1.7. Межгосударственные союзы

Говоря о межгосударственных союзах как о специфической форме государственного политико-территориального устройства, обычно называют лишь одну форму – конфедерацию.

Конфедерация имеет следующие особенности:

  1. Она представляет собой объединение государств, которые не утрачивают своей политической самостоятельности и остаются суверенными в своих границах после объединения. В отличие от федерации в конфедерации не существует разделения предметов ведения и полномочий, вся полнота власти в своих границах принадлежит объединившимся государствам. Государства, входящие в конфедерацию, сохраняют своей международно-правовой статус, абсолютно самостоятельны и независимы во внешнеполитических отношениях и связаны своим участием в конфедерации не более, чем иными своими международно-правовыми договорами.

  2. Конфедерация по своей природе – всегда договорное объединение.

  3. Государствам – членам конфедерации принадлежит право сецессии. Этот признак считается основным, отграничивающим конфедеративную форму государственного устройства от федеративной.

  4. Существуют объединенные органы конфедерации. Им принадлежат, в основном, не властные, а координационные полномочия, связанные с выработкой общего направления согласованной политики государств – членов конфедерации. Органы конфедерации не являются высшими органами власти для входящих в конфедеративный союз государств. Не образуется полная система органов власти, создаваемые учреждения – это обычно органы специальной компетенции.

  5. Конфедерация строится по нормам не международного, а внутригосударственного права29. Нормы международного права в случае их использования являются «внешней оболочкой» внутригосударственных норм. При создании конфедерации не предусматривается учет интересов других «членов международного сообщества», отношения центральных органов конфедерации и входящих в нее государств нельзя однозначно определить только как партнерские, органы конфедерации наделяются властными полномочиями;

  6. Полномочия конфедерации ограничены теми, что были переданы им государствами – членами конфедерации в соответствии с учредительным актом. Самостоятельное расширение сферы полномочий невозможно.

  1. Решения конфедеративных органов не подлежат непосредственному исполнению на территориях государств – членов конфедерации: требуется принятие последними собственных решений, подтверждающих приверженность принятым конфедеративными структурами управления. Тем не менее было бы не вполне правильным отказывать решениям конфедеративных структур управления в признаке обязательности для государств – членов конфедерации. Передавая конфедеративным органам в соответствие с соглашениями правомочия принимать те или иные решения, государство – член конфедерации признает их обязательность для себя. Более того, в рамках конфедерации ее общие органы могут обладать средствами принуждения к реализации своих решений. Такие возможности могут быть предусмотрены учредительными актами конфедерации либо просто фактически наличествовать.

  2. Государства – члены конфедерации сохраняют монополию на связь со своими гражданами. Собственно, и конфедеративного гражданства как такового может не быть, только гражданство государства – члена конфедерации. В представительных органах конфедерации представлено не население конфедерации, а только входящие в него государства.

Ранее вообще не существовало четкого различия терминов «конфедерация» и «федерация». Еще А. де Токвиль употреблял их как практически равнозначные, применительно к США говоря лишь о «новом федерализме». Именно политико-правовая конструкция, подобная этому «новому федерализму», впоследствии и стала называться правоведами, политологами и государствоведами «федерация». Соответственно, к концу XIX – началу XX вв. были сформулированы отличия федеративной и конфедеративной формы друг от друга.

Сегодня не существует единства мнений по поводу политико-правовой природы конфедерации. Многие авторы склонны считать ее международно-правовым образованием. Тем не менее более корректным представляется отнесение конфедерации именно к числу форм государственного устройства, а не международных политико-правовых союзов, в силу перечисленных выше признаков.

На текущий момент существует лишь одно образование, обладающее названными признаками, которое можно назвать конфедерацией: Европейский союз. Однако он довольно динамично эволюционирует в федеративное государство, хотя процесс идет небеспроблемно (вспомним хотя бы провал референдума по принятию конституции Евросоюза во Франции).

Еще одна форма межгосударственных союзов – протекторат.

В качестве признаков протектората можно назвать следующие.

  1. Участниками протектората являются две стороны: государство-протектор и опекаемое государство.

  2. Формальная юридическая основа протектората – договор.

  3. Часть суверенных прав опекаемого государства передается государству-протектору. Протектор может осуществлять функции обороны (тогда у опекаемого государства обычно отсутствуют собственные вооруженные силы), финансовой и экономической поддержки, участия во внешнеполитических отношениях от лица опекаемого государства, законодательную функцию и пр. Но при этом установление протектората не отменяет суверенитета опекаемого государства, хотя и ограничивает его в суверенных правах. В конечном итоге, опекаемая сторона сохраняет за собой право распоряжаться своей судьбой по своему усмотрению;

  4. У обеих сторон – как подопечного, так и протектора – наличествуют (хотя бы формально) системы гарантий соблюдения прав и интересов.

  5. Любой участник протектората имеет право выхода из него.

  6. Единое гражданство отсутствует, но возможно существование двойного гражданства (подобно тому, как граждане Пуэрто-Рико являются одновременно и гражданами США). При этом государство-протектор и граждане опекаемого государства в силу осуществления первым части государственно-властных полномочий опекаемого государства находятся в особых отношениях. Юрисдикция протектора распространяется на граждан другой страны в той мере, в которой ему необходимо осуществлять переданные ему подопечным государством властные полномочия. Например, в США его определяют как «подданство» и понимают как обязанность сохранения «верности» США.

  7. Объединенные центральные органы власти и управления отсутствуют.

Причины установления протектората могут быть различны.

В некоторых случаях протекторат – промежуточная форма отношений между бывшей метрополией и колонией в процессе обретения последней независимости (взаимоотношения Франции и республики Кот д‘Ивуар некоторое время после обретения последней независимости).

В других протекторат существует как форма защиты опекаемым государством своих политических и экономических интересов с помощью военной и экономической мощи, авторитета протектора (взаимоотношения США и «свободно присоединившегося государства» Пуэрто-Рико). При этом интерес протектора может заключаться в упрочении его геополитического положения в регионе нахождения подопечного государства, в возможности расположить на его территории военные части и пр.

В третьем случае установление протектората, ко всему прочему, ведет к прямым или косвенным финансово-экономическим выгодам для стран-учредителей. Например, передав свои внешнеполитические функции Индии, Бутан получил право на финансовые компенсации.

Подводя итоги, нужно сказать, что наиболее распространенной является унитарная форма государственного политико-территориального устройства. Но имеет смысл отметить, что еще совсем недавно количество унитарных государств было значительно больше и что в последнее время оно снижается. Можно утверждать, что, как и наличие местного самоуправления, наличие федеративного устройства является надежным механизмом, при помощи которого может быть достигнута устойчивая либеральная демократия. Таким образом происходит еще большее рассредоточение власти, что необходимо для того, чтобы не допустить ее чрезмерной концентрации в одних руках.

Вместе с тем важным фактором устойчивости федеративной модели, по-видимому, является отсутствие в составе государства автономных образований, выделенных по национальному признаку, так как такие образования вместо того, чтобы разрешать местные противоречия, лишь аккумулируют их, выводя на общегосударственный уровень. Именно федеративные государства, в которых существовали или существуют национальные автономии, особенно часто страдают от столкновений с сепаратизмом (Россия, Югославия, Босния-и-Герцеговина, Нигерия, Эфиопия, Индия, Судан).

Наряду с федеративными (конфедеративными) государствами могут быть выделены унитарные государства с чертами федерализма, или квазифедеративные государства (характеризующиеся значительным объемом прав самоуправления, принадлежащим отдельным районам и регионам, муниципальным образованиям). К их числу можно отнести следующие государства: Бирма, Боливия, Буркина-Фасо, Вануату, Великобритания, Гаити, Грузия (в отношении Абхазии и Аджарии), Дания (в отношении Фарерских островов и Гренландии), Доминиканская республика, Замбия, Израиль (в отношении Палестины), Индонезия, Испания, Италия, Кирибати, Китай, Молдова (в отношении Гагаузии и Приднестровья), Нидерланды, Палау, Папуа – Новая Гвинея, Польша, Португалия (в отношении Азорских островов и Мадейры), Сан-Марино, Сан-Томе и Принсипи (самоуправление Принсипи), Сенегал, Соломоновы острова, Танзания (автономия Занзибара), Тринидад и Тобаго (автономия Тобаго), Тувалу, Украина (особый статус Крыма), Филиппины, Финляндия (в отношении Аландских островов), Франция, Шри-Ланка, Эквадор, Южная Африка. Всего можно выделить 36 подобных государств.

Таким образом, федеративными (конфедеративными) являются 13 % государств мира, и еще 19 % имеют некоторые черты федерализма.

Контрольные вопросы:

    1. Дайте определение формы правления.

    2. Что такое политический режим?

    3. Что такое государственное устройство?

    4. Перечислите существующие сегодня формы государственного устройства.

    5. Что представляет собой административно-территориальное деление?

    6. Какие государства называются унитарными?

    7. Охарактеризуйте федеративные государства и перечислите их признаки.

    8. Каковы основные принципы формирования федераций?

    9. Чем характеризуются симметричная и асимметричная модели федеративных отношений?

    10. Что такое империя и уния?

    11. Дайте определение конфедерации и перечислите ее особенности.

Задания для углубленного изучения:

  1. Почему политический режим является важнейшей характеристикой государства?

  2. Какова, по-вашему, причина увеличения числа федеративных государств в современном мире?

  3. Какая опасность подстерегает федерации, имеющие в своем составе национальные образования?