МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.2.5. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

Институт представителей Президента Российской Федерации в субъектах РФ был создан в 1991 г.^¹⁴⁵ Его образование было обусловлено необходимостью усиления координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Полномочные представители Президента РФ представляли его интересы в органах государственной власти РФ, субъектов РФ и других государственных органах, российских и международных организациях на основании положений, утверждаемых Президентом РФ.

Правовой статус таких представителей нашел наиболее полное закрепление в указе Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» (с изменениями от 17 января 1995 г.)^¹⁴⁶.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ полномочие Президента РФ назначать и освобождать полномочных представителей было введено в конституционно-правовое поле. Оно закреплено в п. «к» ст. 83 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации… назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации».

Позже, 9 июля 1997 г., Президент РФ подписал указ № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации»^¹⁴⁷, которым было утверждено соответствующее Положение. Согласно этому Положению, полномочный представитель представлял интересы Президента уже на части территории России, включающей в себя несколько субъектов РФ. Фактически данный указ нормативно закрепил сложившуюся на тот момент практику назначения представителей Президента РФ «на местах».

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»^¹⁴⁸ (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.) внес в эту практику определенные конструктивные изменения.

Названным указом был утвержден Перечень федеральных округов, каждый из которых охватывал территорию нескольких субъектов федерации:

1. Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа – г. Москва.

2. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа – г. Санкт-Петербург.

3. Южный федеральный округ: Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа – г. Ростов-на-Дону.

4. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ^¹⁴⁹. Центр федерального округа – г. Нижний Новгород.

5. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа – г. Екатеринбург.

6. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ^¹⁵⁰. Центр федерального округа – г. Новосибирск.

7. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа – г. Хабаровск.

Согласно нормам Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного указом № 849, полномочный представитель назначается на должность и освобождается от нее Президентом Российской Федерации по представлению руководителя администрации Президента Российской Федерации, являясь федеральным государственным служащим, осуществляющим свои обязанности как должностное лицо в рамках администрации президента.

Пункт 5 Положения в качестве основных задач полномочного представителя называет задачи трех классов:

в сфере организации и кадровой политики: организация на подведомственной ему территории работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства и обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента России.
в сфере государственного контроля: организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.
в сфере формирования политики национальной безопасности и социально-экономической политики Российской Федерации: наблюдение и представление Президенту РФ информации.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет, в частности, следующие функции (п. 6 Положения):

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
организует контроль над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ в федеральном округе;
принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

При этом, согласно п. 7 Положения, полномочный представитель имеет право, в частности:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе и т. д.

После своего создания федеральные округа вступили в период динамичного развития, который характеризуется, прежде всего, ростом полномочий и контрольных функций федеральных округов по отношению к субъектам РФ и федеральным органам на их территории. Значимым шагом в этом смысле было принятие Постановления Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»^¹⁵¹.

Прежде всего, данное постановление касается отношений «полномочный представитель Президента РФ – Правительство РФ». Так, согласно документу, «во исполнение указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе”… и в целях обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» Правительство РФ «считает целесообразным»:

приглашать полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на заседания Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством РФ комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;
по обращениям полномочных представителей в пределах полномочий Правительства РФ, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей (п. 1).

Кроме того, указанное постановление выстраивает отношения «полномочный представитель Президента РФ – федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии РФ и т. п.». Так, п. 5 данного акта обязывает руководителей федеральных органов исполнительной власти, в частности:

определить в составе центральных аппаратов структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с полномочными представителями;
по запросам и в инициативном порядке в пределах своей компетенции представлять полномочным представителям информацию о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации для принятия соответствующих мер, а также информацию о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе;
согласовывать с полномочными представителями в установленном законодательством Российской Федерации порядке кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности в пределах федеральных округов, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, с начала 1990-х гг. институт полномочных представителей Президента претерпел значительные изменения. Если ранее представители Президента РФ в субъектах РФ или регионах слабо взаимодействовали с федеральными органами исполнительной власти и их основной задачей было обеспечить, облегчить общение президента с соответствующим субъектом федерации или регионом, то полномочные представители Президента РФ в федеральных округах взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти достаточно активно. Со временем чисто представительские функции полпредов «обросли» исполнительно-распорядительными, политическими. Это показательно и свидетельствует об изменившейся роли данного института: он призван быть особым, дополнительным звеном в вертикали власти.

В качестве положительных моментов функционирования института полномочных представителей Президента России в федеральных округах можно назвать приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Здесь задача во многом решена, за исключением ряда регионов, особенно республик, где соответствующая процедура идет крайне медленно.

Самыми же существенными проблемами в работе института являются его размытый правовой статус, дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие единой методической базы и технологии осуществления контроля^¹⁵².

Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах – это, прежде всего, инструмент временного, антикризисного управления^¹⁵³. Он представляет собой институт «скрытых полномочий президента», связанных с охраной Конституции РФ и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции РФ), механизма введения чрезвычайного и военного положения (ст. 87 и 88 Конституции РФ).

Будучи порожден закономерным стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, указанный институт может максимально полно раскрыть свои возможности лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Отсюда известная двойственность его функций: в стабильные периоды – это инструмент контроля, координации и кадровой селекции; в кризисные моменты – это нерв административной машины, инструмент проведения директив главы государства непосредственно на места.

Контрольные вопросы:

Кто может выступать в качестве главы государства в странах с различными формами правления?
Кто может быть избран Президентом Российской Федерации?
Каков порядок избрания Президента Российской Федерации?
Опишите процедуру импичмента Президента Российской Федерации.
Какова роль Президента Российской Федерации в системе государственного управления?
Перечислите функции Президента Российской Федерации.
Классифицируйте полномочия Президента Российской Федерации.
Каково предназначение Администрации Президента Российской Федерации?
Назовите существующие в России федеральные округа и перечислите входящие в них субъекты федерации.
Каковы основные задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе?

Задания для углубленного изучения:

Является ли Президент Российской Федерации главой исполнительной власти?
Как Президент Российской Федерации осуществляет процедуру согласования для разрешения противоречий между различными органами власти?
Какова роль Общественной палаты в системе государственной власти?
Дайте оценку эволюции статуса полномочных представителей президента в субъектах федерации – регионах – федеральных округах.

Содержание