МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.3.2. Состав, порядок формирования и прекращения полномочий Правительства Российской Федерации

Во главе правительства находится его председатель, чаще всего – премьер-министр, хотя иногда этот чиновник носит и другие названия: председатель совета министров (Италия), канцлер (Германия), государственный министр (Норвегия), везир (ряд мусульманских стран). В некоторых странах председателем кабинета министров является сами президент. Кроме председателя в состав правительства входят его заместитель (или заместители), министры, руководящие отдельными министерствами, а также руководители наиболее важных ведомств, ранг которых приравнен к рангу министра. В правительство могут входить министры без портфеля (не имеющие своего министерства), младшие министры (так иногда называют заместителей министров и глав некоторых важных ведомств), министры-координаторы (так в ряде развивающихся стран называют лиц, курирующих группу смежных министерств), а также министры, ведающие управлением отдельных регионов или сфер общественной жизни.

Выделяют две различные традиции формирования состава правительства:

Англосаксонская модель. В ней выделяют правительство (в его состав входят все члены правительства, описанные выше), кабинет (в его состав премьер-министр кроме себя включает наиболее видных деятелей своей партии, имеющих министерский портфель и, как правило, управляющих важнейшими министерствами) и «внутренний кабинет» (в него входит политическое ядро правительства). Правительство собирается редко, кабинет – чаще, а все основные оперативные решения принимаются на заседаниях «внутреннего кабинета», который собирается регулярно.
Континентальная модель. В ней различается совет министров и совет кабинета. Первый собирает министров под председательством президента для решения важнейших вопросов. На второй те же министры собираются под управлением премьер-министра для обсуждения оперативных вопросов и принятия по ним решений.

Российская Федерация тяготеет к континентальной модели организации правительства, хотя, как и большинство постсоветских стран, отчасти совмещает эту модель с англосаксонской. В Российской Федерации президент может вести заседания правительства (п. «б» ст. 83 Конституции РФ), и он, несомненно, пользуется этим правом, когда правительство обсуждает важнейшие вопросы государственной политики. Но эти вопросы могут обсуждаться и под руководством председателя правительства, что делает эту модель менее категоричной, чем континентальная. В свою очередь, как и в англосаксонской модели, Правительство РФ имеет свой президиум, в который входит председатель, его заместители и часть ключевых министров, и именно президиум принимает некоторые важнейшие решения от имени правительства. «Внутреннего кабинета» в Правительстве РФ официально нет.

Председатель Правительства РФ организует работу правительства, представляет его внутри и вне страны, ведет заседания правительства, подписывает акты правительства, представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении и освобождении от должности заместителей председателя правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий^¹⁵⁶. Он распределяет обязанности между заместителями и регулярно информирует президента о работе правительства.

Заместители председателя правительства координируют и контролируют работу групп министерств и ведомств, участвуют в выработке и реализации политики Правительства, касающейся своих групп подразделений. Федеральные министры и руководители ведомств руководят своими структурными подразделениями и участвуют в подготовке и реализации политики Правительства в вопросах, касающихся деятельности этих структурных подразделений.

Основными способами формирования правительства являются следующие:

Парламентский. Применяется в парламентских республиках и монархиях и в парламентско-президентских республиках. Право на формирование правительства принадлежит партии, которая завоевала большинство голосов в парламенте на последних выборах (50 % + 1 голос). Если такого большинства ни одна партия не имеет, то право формирования правительства получает коалиция партий (от двух), которые в совокупности имеют это большинство голосов или могут обеспечить их поддержку (правительство меньшинства). Обычно глава государства назначает главу правительства, который формирует персональный состав правительства и выдвигает его на утверждение парламента. Впрочем, голосование может происходить и по отдельным кандидатурам, и только за кандидатуру председателя. Существует различные принципы, на основании которых глава государства назначает кандидатуру премьера (в Англии это лидер партии, получившей большинство мест в парламенте, в Италии – один из лидеров партий парламентского большинства по соглашению с другими лидерами). В случае отказа в доверии президент может распустить парламент и назначить служебное правительство до новых выборов.
Внепарламентский. Применяется в президентских и президентско-парламентских республиках. Президент назначает весь состав правительства, который в той или иной степени одобряется парламентом. Одобряться может как весь состав в целом, так и отдельные кандидатуры; при этом в ряде стран право парламента выносить недоверие правительству и отдельным его членам может быть ограничено.

Особняком стоят абсолютные и дуалистические монархии, где правительство назначается монархом и ответственно только перед ним. В некоторых из этих стран парламент способен влиять на положение правительства, но не участвует в его формировании. В военных, социалистических и президентских диктатурах фактически может происходить то же самое при внешнем сохранении демократических норм.

В Российской Федерации принят следующий порядок формирования правительства. Президент выбирает по своему усмотрению кандидатуру на пост председателя правительства и вносит ее в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока с момента вступления в должность или отставки предшествующего правительства или в недельный срок с момента отклонения Государственной Думой предшествующей кандидатуры (п. 2 ст. 111 Конституции РФ). Государственная Дума обязана в течение недели рассмотреть предложенную кандидатуру и вынести по ней свое решение (п. 3 ст. 111 Конституции РФ).

В случае отклонения кандидатуры президент может еще два раза вносить кандидатуру председателя правительства (эту же или другую). В случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур президента на должность председателя правительства президент назначает председателя правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (п. 4 ст. 111 Конституции РФ).

В случае согласия Государственной Думы с кандидатурой председателя правительства президент назначает его на эту должность (п. 1 ст. 111 Конституции РФ) и поручает ему подготовить предложения по структуре правительства и его составу. Не позднее недельного срока эти предложения должны быть представлены (ст. 112 Конституции РФ). В соответствии с предложениями председателя правительства президент утверждает структуру Правительства РФ и его состав.

Как видно из этой схемы, в Российской Федерации действует внепарламентский способ формирования правительства.

Процедура прекращения полномочий Правительства РФ подробно рассмотрена и закреплена в Конституции РФ. Существуют различные основания для прекращения полномочий правительства:

Правительство РФ слагает с себя полномочия в день вступления в должность нового президента (ст. 116 Конституции РФ). Этот принцип действует даже в том случае, если речь идет о переизбрании на новый срок прежнего президента. После отставки правительства президент в двухнедельный срок вносит на утверждение Государственной Думы кандидатуру председателя правительства (ей может быть прежний председатель правительства, только что ушедший в отставку).
Правительство РФ может само подать в отставку (п. 1 ст. 117 Конституции РФ). В данном случае это решение правительства не является окончательным: правительство как бы обращается к президенту с просьбой отправить его в отставку, но президент вправе отказать правительству в этой просьбе. Таким образом, в данном случае решение об отставке правительства принимает президент.
Президент РФ может принять решение об отставке правительства по собственной инициативе (п. 2 ст. 117 Конституции РФ). В этом случае формально президент принимает решение об отставке председателя правительства, но это означает автоматическую отставку и всех остальных министров. После решения президента об отставке им назначаются исполняющие обязанности (которыми могут стать многие прежние министры) и в двухнедельный срок в Думу вносится кандидатура нового председателя правительства.
Правительство РФ может быть отправлено в отставку по инициативе Государственной Думы в случае вынесения ею двойного вотума недоверия правительству. После принятого большинством голосов от списочного состава Государственной Думы решения о недоверии правительству президент может отправить правительство в отставку, а может и отказаться от этой меры. В этом случае Государственная Дума может пойти на вторичное выражение недоверия правительству, в результате чего президент должен в течение недели либо отправить в отставку правительство, либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117 Конституции РФ).
Правительство РФ может быть отправлено в отставку в случае, если оно внесет в Государственную Думу предложение о вынесении ему вотума доверия и этот вотум не будет вынесен. Для этого достаточно однократного голосования. Однократный отказ в доверии правительству ставит президента перед необходимостью роспуска Государственной Думы или отставки правительства (п. 4 ст. 117 Конституции РФ).
Правительство РФ может прекратить свои полномочия по инициативе председателя правительства, если им будет представлено президенту заявление о невозможности исполнения своих полномочий. Эта мера не эквивалентна прошению об отставке правительства, так как в данном случае председатель правительства уходит по своей инициативе в личную отставку, которая автоматически означает отставку всего кабинета.

Заместители председателя правительства и федеральные министры тоже могут уходить в личную отставку, но эта отставка не означает автоматической отставки кабинета и не требует вмешательства Государственной Думы. Решение об их отставке принимает президент, он же по предложению председателя правительства назначает других чиновников на должности ушедших.

В истории Российской Федерации использовались только два основания для отставки правительства: трижды Правительство РФ уходило в отставку с избранием президента, а во всех остальных случаях решение об отставке правительства принималось по инициативе президента. Один раз Государственная Дума вынесла однократное выражение недоверия правительству, которое было проигнорировано президентом. Однажды кандидатура председателя правительства была утверждена с третьего раза.

Содержание