3.2.1. Законодательная власть и мировые тенденции ее развития

Фундаментальным вопросом, от ответа на который зависит определение рамок и границ подлинного народовластия, является вопрос о взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе осуществления ими государственного управления.

Мы можем говорить о демократичности государственного управления только в том случае, если система управления подразумевает действенный контроль и ограничения деятельности исполнительных органов власти, так как отличительным признаком всех недемократических форм организации исполнительной власти является их доминирование над законодательными органами. В конечном счете, ограничение деятельности исполнительных органов власти может осуществлять только само общество, в котором эти органы власти действуют, а законодательные органы власти выступают тем единственным инструментом, при помощи которого это ограничение может быть осуществлено на практике.

В мире существует множество форм организации законодательной власти: однопалатные и двухпалатные законодательные собрания, законодательные собрания с прямыми и косвенными выборами, с системой наследования или назначения, с особыми членами. Такое многообразие отражает различие исторических, этнокультурных и социальных оснований общественного бытия того или иного государства.

Самый главный критерий, по которому можно судить об успешности организации законодательной власти в стране, заключается в том, может ли законодательный орган, представляющий основные политические интересы общества, эффективно ограничивать исполнительную власть таким законодательным полем, где она будет действовать в интересах граждан, а не в своих собственных.

И в этом отношении законодательные органы власти сталкиваются с фундаментальной проблемой. В некоторых системах государственной власти реализуется вариант «фантомного» управления, когда формально законодательный орган власти наделен весьма широкими полномочиями, но на практике он не может реализовать даже основные без согласия органов исполнительной власти. Чаще всего это обеспечивается не прямым насилием, но сложными механизмами ограничения подлинного народовластия, встроенными в избирательную систему и в систему организации органов законодательной власти.

Еще совсем недавно в нашей стране существовала такая система власти, обеспечивавшая свое доминирование при помощи как незаконных средств (захват контроля над СМИ и запрет инакомыслия), так и вполне легальных, закрепленных в законодательстве мер (ст. 6 советской конституции и замещение части вакансий в законодательном органе при помощи назначения партийными органами).

В мире наблюдается тенденция снижения значимости законодательных органов власти и расширения спектра стран, где законодательные органы полностью отсутствуют. Даже в демократических странах, в которых некогда законодательные органы играли весьма значительную роль, на протяжении всего ХХ в. шли политические процессы, приводившие к утрате законодательными органами своего положения. В данный момент наиболее «сильные» законодательные органы, способные проводить самостоятельную законотворческую политику, сохранились лишь в некоторых странах (Италия, Коста-Рика, Нидерланды, США, Швеция). В этих государствах основная масса законов вырабатывается в недрах самих законодательных органов, и исполнительные органы власти имеют довольно слабое влияние на процесс их выработки.

В большинстве же государств в ХХ в. основные функции законотворчества переместились из законодательных органов в исполнительные. Это было связано как с укреплением партийной системы, почти полностью вытеснившей из власти независимых представителей, так и с увеличением количества необходимых законодательных актов, разработка которых, таким образом, оказалась непосильной для каждого из политиков в отдельности.

В настоящее время большинство законодательных органов работают с законодательными актами, которые первоначально подготавливаются органами исполнительной власти и лишь потом представляются на рассмотрение законодателей. Вследствие этого роль законодательного органа власти в настоящее время все больше сводится к утверждению этих документов с соответствующими поправками (наиболее ярким примером подобного положения среди демократических стран является Великобритания).

Итак, в современном мире существует явная тенденция к тому, что в деятельности законодательных органов начинает преобладать не законотворческая, а политическая деятельность. Законодательные органы становятся политическими форумами, лишь частично способными влиять на происходящие в стране события.

Одновременно с этим увеличивается число государств, в которых отсутствуют законодательные органы. В шести государствах они никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия), в Бахрейне законодательные орган действовал на протяжении всего двух лет (1973–1975 гг.). В некоторых других государствах, особенно в государствах с военным правлением, деятельность законодательных органов приостановлена (Мьянма и др.). Тем не менее в них существуют некоторые формы вроде всевозможных советов, исполняющих чисто консультативные функции.

Подобные тенденции обусловлены развитием и укреплением партийной инфраструктуры, а также усилением роли правительства в управлении государством, что связано с выросшим темпом общественной жизни и необходимостью увеличения гибкости в управлении все более усложняющимися процессами в обществе.

В однопартийных государствах существует традиционно сильное влияние исполнительной власти на законодательные органы, но подобное обстоятельство, как оказалось, верно и для двухпартийной системы, так как ввиду особенности подсчета голосов в системе относительного большинства (существующей, например, в Великобритании) усиление малых партий приводит к снижению процента необходимых для правящей партии голосов. Несмотря на больший видимый демократизм парламентской модели, здесь мы сталкиваемся с исключением из правил.

В государствах с ограниченной президентской властью порой существуют действенные механизмы, ограничивающие исполнительную власть и защищающие законодательный орган. Также сохраняют прежнее влияние и законодательные собрания в парламентских многопартийных республиках, но в них это приводит к издержкам многопартийного парламентаризма, связанного с быстрой сменой коалиций большинства, а значит, и правительств.

Дж. и Я. Дербишайры предлагают следующие критерии⁵¹, на основании которых можно исследовать соотношение между органами исполнительной и законодательной власти:

1. наличие у законодательных органов права законодательной инициативы;

2. способность законодательных органов решать политические вопросы;

3. возможность для органов законодательной власти критиковать, ограничивать и распускать органы исполнительной власти.

В отношении первого пункта уже отмечалось, что в последнее время значение парламентов в большинстве стран мира начинает снижаться. Их роль сводится к принятию и внесению поправок в уже разработанные исполнительной властью законопроекты. Наиболее значительным исключением здесь являются Швеция и США.

Что касается принятия политических решений, фактически влияние законодательного органа тоже крайне невысоко из-за партийной системы и существующей в ее рамках партийной дисциплины, несмотря на то что формально данная прерогатива существует у всех парламентов. Исключением здесь также является Швеция.

Для осуществления политического контроля законодательной власти над органами исполнительной власти существуют специальные парламентские механизмы. Одним из них, действующим в парламентских республиках, является регулярное тестирование министров, которое в некоторых странах может заканчиваться голосованием о доверии. В президентских же и некоторых парламентских республиках существуют специальные парламентские комитеты, которые обладают правом расследовать деятельность министров и служащих и привлекать их для дачи показаний. Наиболее эффективные комитеты действуют в США, Германии, Италии и Японии.

В парламентских республиках существует теоретическая возможность отстранения правительства от власти. В некоторых государствах сделать это достаточно легко (Италия, Папуа – Новая Гвинея). В других государствах существуют ограничительные нормы, действие которых затрудняет этот процесс (Германия, Франция). В президентских республиках процесс смены главы исполнительной власти является еще более сложным, так как, во-первых, кроме участия парламента он, как правило, требует еще и участия высшего судебного органа страны, а во-вторых, подразумевает ограниченное число обвинений, но основании которых такая процедура может быть применена.

Все это показывает, что в большинстве стран мира в данное время наблюдается смещение политического равновесия между ветвями власти в сторону исполнительной власти.

Еще одним важным фактором, негативно характеризующим развитие мирового парламентаризма и тесно связанным с вышеуказанным, является постепенное видоизменение характера представительства в современном парламентаризме. Основой парламентской демократии изначально считалось представительство интересов населения, но наряду с ним параллельно развивались две другие формы представительства: представительство партийное и представительство отдельных групп населения (одной из разновидностей которого является лоббизм). На протяжении всего ХХ в. происходило постепенное усиление представительства партийных и лоббистских интересов в парламентской деятельности, что не могло не снижать долю представительства населения, а значит, и ответственность парламентария перед избравшими его гражданами. Партийное представительство усиливалось по мере того, как в мире становилось все более популярным голосование по партийным спискам, которое в целом приводит к появлению между гражданином и депутатом посредника по ответственности в виде партии. Лоббизм позволяет сформировать параллельную систему поддержки для депутатов, которая обеспечит их избрание в случае частичной утраты к ним доверия со стороны избирателей. Все это приводит к росту коррупции, а значит, и зависимости от исполнительной власти.