МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.3.1. Системные аспекты федерализма

Федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой – наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т. е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерастать в сепаратизм.

Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

Итак, в федерализме система образуется как комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, урегулированный нормами федерального законодательства. Федерализм наделен признаками системы, а именно:

наличием совокупности элементов – субъектов федерации;
объединением элементов в рамках целостной совокупности – государства;
многообразием связей между элементами как через организующее начало – федеральный центр, так и через взаимодействие между субъектами в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности;
устойчивостью, понимаемой как устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Устойчивость – это признак, по которому можно судить об эффективности системы в целом. Исходя из этого, можно сформулировать цель развития системы федерализма как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Структурное описание системы федерализма можно задать в виде следующей формулы:

S_F = {M, R, A, T},

где:

S_F – система федерализма;

M = {m_j} – совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

R = {r_j} – связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

A – политико-административная структура федерации;

T – модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; самодостаточный регион как основа государственного устройства).

Отсутствие любого из указанных параметров позволяет говорить и об отсутствии целостной системы федерализма.

Модель федеративных отношений играет роль интегрирующего агрегата государственного механизма, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы – с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, задачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные параметры элементов и связей между ними.

Как и любая социально-экономическая система, федерализм формируется на основе единой совокупности принципов, которые можно условно разбить на две основные группы:

системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации;
экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

Построение эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности социально-экономического механизма. Решение насущных социально-экономических проблем должно реализовываться через проведение системной реформы федеративных отношений, исходя, прежде всего, из роста социально-экономической эффективности, политической структуры государства.

Основополагающий принцип федерализма как модели государственного устройства – равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Из данного принципа непосредственным образом вытекают четыре следствия:

Федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. При этом вектор передачи полномочий по преимуществу должен быть направлен от субъектов к федеральному центру. Недопустимо «указное», директивное перераспределение полномочий в федеративных отношениях.
Полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Регионы, не реализующие принцип экономической самодостаточности, не могут быть признаны субъектами федерации, как не способные к эффективному выполнению целей и задач субъекта – системообразующего элемента федерации.
В федерации должно быть конституировано два уровня государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъектов федерации. В соответствии с этим федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. В тесной взаимосвязи с существованием двух уровней собственности находится и такая гарантия, как принцип равных прав федерации и субъекта в распоряжении недрами и природными ресурсами, находящимися на территории субъекта. Этот принцип защищает экономические права субъектов от безответственности и неэффективности управления федеральной бюрократии.
Равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации данного принципа в федеративном государстве необходимо следовать горизонтальной модели бюджетных отношений. Это означает, прежде всего, определение налогооблагаемой базы субъектов федерации самими субъектами: одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов, которые выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций.

Из принципа строгого разделения предметов ведения федерации и субъектов федерации следует разделение налогооблагаемых баз федерации и ее субъектов. В налоговом законодательстве должен строго соблюдаться принцип паритетного распоряжения доходами от природных ресурсов и недропользования федерацией и ее субъектами. Это определяется тем, что в принципе паритетного использования природных ресурсов выражается ключевая характеристика статуса субъекта – его территориальность.

При рассмотрении федерализма (как и любой системы) нами условно выделяются статический и динамический аспекты. Традиционно структура выступает в качестве статической характеристики системы. В литературе встречаются попытки рассматривать структуру как постоянно изменяющееся явление. Однако даже при эволюционном подходе к структуре (а такой подход правильный, поскольку структура, как и любое другое явление, подвержена изменениям) можно зафиксировать некую структуру лишь в определенный момент. Ведь изменение структуры неизбежно означает и изменение самой системы.

Иначе с организацией, характеризующей динамический аспект системы. Хотя и организация, и структура относятся к описанию внутреннего строения системы, структура фиксирует некий порядок расположения элементов и их иерархию, а организация определяет единство, упорядоченность взаимодействий всех элементов, что и обеспечивает целостность системы. Но взаимодействие всегда представляет собой некий процесс, поэтому если его и можно рассматривать по стадиям, то невозможно и бессмысленно пытаться найти в нем статичные моменты.

Устойчивость системы, таким образом, зависит от прочности и устойчивости ее структуры и организации, задающих порядок расположения элементов и упорядоченность ее взаимодействий.

В основе понимания природы системных явлений лежит исследование интегральных системных качеств, характеризующих сущность целостных образований^³⁵.

Организованность определяет сосредоточение действий системы благодаря концентрации ресурсов и фокусированию свойств, что достигается на основе функциональной дополнительности элементов данной системы и позволяет разрешать ее актуальные противоречия.

Организованность системы федерализма раскрывается через управляемость федерации и ее социально-экономическую эффективность. Федерализм обладает должным уровнем организованности только при целостности и интегрированности системы элементов – субъектов федерации.

Целостность можно определить как способность системы сохранять свою качественную специфичность в изменяющихся условиях среды.

Целостность системы федерализма – это устойчивость объединения элементов – субъектов федерации в единое государство. Любая федерация должна иметь законодательно закрепленные механизмы обеспечения целостности, например, отсутствие у субъектов права на сецессию.

Целостность представляет собой многоаспектное явление. Одна из важнейших ее составляющих – интегрированность.

Интегрированность обеспечивает сплоченность частей в целое, при которой свойства частей модифицируются и проявляются как качественно иные, характерные только для целостности и отличные от свойств отдельных элементов.

Интегрированность проявляется также в функциональной ориентированности взаимодействия элементов системы на сохранение и развитие целостности путем снятия актуальных противоречий системы.

Целостность системы выражается в ее активности и устойчивости.

Активность – это способность системы к самодвижению.
Устойчивость – способность системы противостоять разрушающим воздействиям.

В системе федерализма устойчивость достигается ограничением в механизме сдержек и противовесов дезинтегрирующих тенденций как в политике субъектов, ведущей к сепаратизму, так и в политике федерального центра, стремящегося к унитаризации федеративных отношений.

Одним из аспектов целостности выступает связность.

Связность – наличие и функционирование подсистемы связей между элементами системы и ее ядром (в нашем случае –между федерацией и ее субъектами).

Связность дополняется иерархичностью.

Иерархичность предполагает соподчиненность уровней системы, ее элементов по вертикали.

Иерархическое построение систем не только экономично и помехоустойчиво, но в принципе представляет единственно возможный способ построения достаточно сложных систем. Иерархичность федерализма подразумевает два уровня государственной власти: федеральный и субъектов федерации. Иерархичность достигается четким разделением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти федерации.

Коррелятивность – это закономерная взаимозависимость характеристик целостной системы, отличающаяся от иерархичности представлением горизонтальных взаимодействий внутри системы и дающая представление о координации, а не субординации элементов.

Коррелятивность федерации – это способность субъектов федерации к эффективному социально-экономическому взаимодействию друг с другом, координации экономической политики, реализации совместных программ.

Как один из аспектов целостности системы следует отметить также фрактальность.

Фрактальность определяется как запечатленность в элементах системы свойств, присущих данной системе как целостности, составляющих ее качественную специфику.

Фрактальность федерализма – это наличие у субъектов федерации элементов системы собственных органов государственной власти, реализующих полномочия в рамках своей компетенции.

Ключевое значение для устойчивости федеративной государственности имеет инерционность.

Инерционность заключается в способности системы сохранять свое состояние и оказывать определенное сопротивление факторам, ведущим к изменению.

Инерционность проявляется в том, что при любых воздействиях для перехода системы из одного состояния в другое требуется некоторое время, т. е. происходит запаздывание реакции на воздействие. Во-вторых, инерционность выражается в появлении снижающих эффективность системы помех в результате организационных возмущений во время перехода от одного состояния системы к другому как результат воздействия определенных сил и сопротивления им.

Необходимо иметь в виду, что у любой системы есть зависящие от уровня ее инерционности объективные пороги величин управляющих воздействий, превышение которых влечет потерю ее качества, т. е. ее разрушение возникающими при этом инерционными силами. Гарантией устойчивости федеративных отношений является достижение через подсистему сдержек и противовесов такого уровня инерционности системы федерализма, при котором дезинтегрирующие воздействия будут гаситься в рамках законных полномочий и механизмов субъектов федеративных отношений.

Приведенные нами выше качества и принципы системной организации применимы к федерализму в той же степени, в какой и к любой иной системе. Соответственно они должны проявляться в различных аспектах федерализма как сложной многомерной системы и, в частности, в описании региона как ключевого элемента этой системы.

Регион как субъект внутригосударственных отношений – территория, обладающая совокупностью общих, прежде всего социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и вместе с иными регионами составляющая социально-экономическую основу общества и государства.
Субъект федерации – политико-территориальное образование в составе федерации, равноправное относительно других субъектов, формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно федерального центра.

Субъект федерации есть политико-правовое оформление региона. В отличие от «региона» категория субъекта федерации имеет по преимуществу юридическую и политическую природу, которая может полностью либо частично игнорировать естественно сложившиеся на данной территории социально-экономические условия.

Итак, регион – субъект федерации имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений (как субъект федерации) он представляет собой по преимуществу политико-правовое явление, но в то же время собственно регион – это, прежде всего, социально-экономическая система.

Регион – это базисный образующий элемент системы федерализма. Для эффективного выполнения своей функции в системе он должен обладать следующими свойствами:

равноправностью относительно других субъектов, в отношениях с ними и федеральным центром;
экономической самодостаточностью, т. е. способностью региональных органов государственной власти эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;
территориальностью – регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природными ресурсами, расположенными на его территории;
наличием у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для достижения целей и задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона – между органами государственной власти и местным самоуправлением;
управляемостью, достигаемой в результате эффективной работы системы органов государственности власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

Содержание