2. 1994–1999 Гг.: тенденция к постепенной централизации государственного регионального управления.

Базовым документом, определившим основы государственного регионального управления в стране, стал Указ Президента России № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.

В числе основных целевых приоритетов региональной политики в нем были названы:

1. укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

2. содействие формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

3. сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения;

4. достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

5. развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.);

6. стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать точками экономического роста субъектов Российской Федерации;

7. оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;

8. разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие);

9. совершенствование экономического районирования страны.

Этот документ носил принципиальный характер: в нем были изложены основные принципы, цели и задачи региональной политики, но он не содержал ответа на вопрос о механизмах реализации этих принципов, целей и задач.

В 1993 г. Правительство России утвердило первую федеральную целевую программу «Топливо и энергия». В 1995 г. были утверждены федеральные целевые программы регионального развития комплексного характера – программы социально-экономического развития Курильских островов, Республики Саха (Якутия), а также еще около 15 региональных программ. В дальнейшем их число значительно возросло, достигнув в 1999 г. 46-ти.

Однако эффективные механизмы реализации целей таких программ отсутствовали; средства зачастую просто распределялись между регионами, которые тратили их не на финансирование потребностей социально-экономического развития, а на текущие нужды. В таких условиях региональные программы развития стали просто способом дотирования регионов.

Указом «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» были предусмотрены следующие основные формы воздействия на социально-экономическое развитие регионов:

1. участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

2. поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;

3. содействие активизации международных экономических связей регионов;

4. создание условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;

5. содействие малому и среднему бизнесу и др.

Результаты этих мер оказались скромными. Международные экономические связи субъектов Российской Федерации до сих пор продолжают оставаться весьма ограниченными. Будучи, в первую очередь, направлены на привлечение иностранных инвестиций в экономику регионов, создание совместных взаимовыгодных проектов, на деле они стимулируют развитие лишь тех отраслей российской экономики, которые интересны потенциальным иностранным партнерам, то есть добывающих. В остальном такое сотрудничество довольно редко способствует выходу российских производителей на зарубежные рынки или активизации отечественных производств.

Региональная политика оставалась одной из наиболее скудно обеспеченных законодательно сфер деятельности. Политика социально-экономического развития территорий, таким образом, стала исключительно делом самих региональных властей. А они, в свою очередь, находились отнюдь не в равных условиях с точки зрения стартового потенциала, как экономического, так и организационного, интеллектуального. Это способствовало дальнейшему росту межрегиональной социально-экономической дифференциации.

Для согласования местных и общенациональных интересов активно использовались двусторонние договоры между Российской Федерацией и органами власти субъектов, а также двусторонние соглашения между органами исполнительной власти федерации и субъектов.

В период с 1992 по конец 2000 г. было заключено 68 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и около 300 соглашений. С одной стороны, такой вариант урегулирования отношений центра и регионов был как нельзя более подходящим в условиях высокой социально-экономической дифференциации последних. С другой стороны, далеко не все договоры и соглашения соответствовали принципам и нормам Федеративного Договора и Конституции. Вместо индивидуализации подхода к решению региональных проблем двусторонние договоры стали инструментом углубления межрегиональных различий, зачастую выполняя исключительно политические функции.

Принятый в 1999 г. федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» подвел под договорное урегулирование федеративных отношений законодательную базу. Договоры и соглашения были теперь зафиксированы в правовой системе страны. Оставалось только привести весь их массив в соответствие с требованиями нового закона.

Хотя договорное урегулирование отношений федерации и региональных властей придало асимметрии российского федерализма гипертрофированный характер, свою полезную роль договоры и соглашения выполнили. Они продемонстрировали желание сторон решать противоречия, возникающие между ними, с помощью политически корректных процедур (пусть и не вполне конституционных). Индивидуализированный подход к решению политических проблем позволил сдержать деструктивные тенденции и, как это ни странно, заложил основы для усиления позиции центра.

Важным процессом в период 1994–1999 гг. стало формирование механизмов финансового выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (в отличие от существовавшей системы распределения средств на основе сугубо индивидуального подхода).

В начале 1994 г. был создан федеральный Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Формальным критерием распределения средств Фонда был назван уровень бюджетной обеспеченности и дефицитности региональных бюджетов. В реальности распределение средств часто носило произвольный характер. И тем не менее начиная с 1994 г. неуклонно росло значение именно формализованных принципов распределения средств ФФПР. Методика расчета объемов отчислений, полагавшихся бюджетам субъектов федерации для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, совершенствовалась¹⁶⁹.

Федеральные целевые программы регионального развития стали еще одним каналом доступа к средствам федерального бюджета. Выделение ресурсов на обеспечение этих программ продолжает оставаться способом для региональных властей добывать деньги на основе лоббирования своих интересов в ходе индивидуализированных переговоров.

В ходе проводившейся в 1994–1995 гг. бюджетной реформы происходило постепенное выстраивание упорядоченной системы финансовых взаимоотношений федерального и регионального властных уровней. Помимо создания ФФПР и разработки формализованной методики распределения его средств можно отметить такие ее результаты, как установление единых нормативов отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов, расширение налоговых полномочий региональных и местных властей. Однако реформа почти не коснулась субрегионального уровня. Взаимоотношения с местными бюджетами полностью оставались на усмотрение региональных органов власти.

Бюджетный кризис 1998 г. продемонстрировал необходимость взвешенного подхода к управлению государственными финансами. Создание централизованной (казначейской) системы исполнения бюджетов, начавшееся в 1998 г., способствовало постепенной консолидации в руках федеральных ведомств (Минфина и Федерального казначейства) всей полноты контроля за исполнением бюджетов всех уровней.

Особенностью региональной политики в Российской Федерации в этот период стала ориентация федерального правительства не на стимулирование регионального развития, а на компенсацию региональным бюджетам их текущих расходов. Усилия были сконцентрированы исключительно на формировании механизмов перераспределения поступающих в бюджеты всех уровней доходов. Собственные бюджетные полномочия субъектов федерации продолжали оставаться незначительными.