МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.2.4. Современные тенденции трансформации государственного политико-территориального устройства

Современный процесс развития форм государственного устройства и территориально распределенных механизмов государственного управления характеризуется следующими тенденциями.

В государственном управлении возрастает роль местных сообществ и территориальных коллективов, региональных властей, что выражается в постепенном росте объема политических прав и хозяйственной самостоятельности в решении «местных» вопросов до уровня, который позволяет реализовать собственные подходы к управлению региональным социально-экономическим и социально-культурным развитием. Эта тенденция реализуется как совокупность процессов автономизации, федерализации и регионализации и носит двоякий характер.

С одной стороны, происходит наделение внутригосударственных административно-территориальных и политико-территориальных образований все большими возможностями по управлению собственной социально-экономической и культурной жизнью. Особенно рельефно это проявляется в унитарных государствах. Применительно к некоторым из них даже используется термин «региональное государство»^³⁴ (практически – как название соответствующей новой формы государственного устройства).

К числу таких государств относят Испанию, Италию, Великобританию. Активно процессы предоставления все более широких прав региональным и местным властям протекают во Франции, Японии, КНР. Весьма децентрализованной при закрепленном унитарном государственном устройстве является Южно-Африканская республика.

В качестве наиболее ярких и часто упоминаемых примеров формирования «регионального государства» называют Испанию и Италию. Можно утверждать, что по ряду позиций автономные области этих стран обладают даже более обширными полномочиями, нежели субъекты некоторых федераций (Индии, Австрии).

В Италии основы развития автономии региональных и местных властей заложены в конституции 1947 г., в которой, помимо автономного статуса областей, получили закрепление вопросы их компетенции, по которым власти областей могут законодательствовать. Начиная с этого времени нынешние 20 областей страны получили значительные объемы полномочий, а также возможность участвовать в принятии общегосударственных решений: с 1980 г. функционирует конференция «государство – регионы», собираемая два раза в месяц, одна из главных задач которой – подготовка согласованных предложений по проекту государственного бюджета.

Каждая область имеет свой устав – статут, принимаемый областным советом и утверждаемый законом республики (для пяти областей – конституционным законом). Областям гарантируется и финансовая автономия.

Территориально области делятся на провинции и коммуны, которые также обладают самостоятельностью, значительно расширившейся после принятия закона об устройстве местных автономий в 1990 г. Согласно ему местные автономии получили статус, схожий со статусом областей, но в пределах обозначенного для них круга вопросов. В частности, и провинции, и коммуны теперь имеют собственные статуты, принимаемые местными советами.

Так же, как и в Италии, вся территория Испании разделена на автономные региональные образования: 52 провинции объединены в 17 автономных областей, которые обладают достаточно широким спектром полномочий. Не все из них имеют одинаковую природу. В частности, выделяются «исторические области» и «национальные области».

В каждом автономном регионе есть свое правительство и парламент. Представители от парламента каждой области, а также работники муниципалитетов заседают в верхней палате законодательного органа страны – генеральных кортесов.

Административная автономизация страны сопровождалась делегированием регионам различных прав и полномочий. Наиболее впечатляющими в 1970–1990-е гг. были темпы финансовой децентрализации. Испания, не обладая федеративным устройством, вошла в группу наиболее децентрализованных стран мира. Этот процесс продолжается. Например, с марта 1996 г. по декабрь 1999 г. правительством правящей Народной партии в сферу полномочий автономных сообществ был передан 271 вопрос (главным образом в налоговой сфере, здравоохранении, образовании).

В целом динамика взаимоотношений между центром и регионами в Испании имеет тенденцию к наращиванию федеративных элементов в государственном устройстве. Правящая элита страны (независимо от партийной принадлежности) исходит из необходимости постоянной коррекции разделения властных полномочий, модификации финансовых взаимоотношений с автономиями, ориентации не просто на расширение их прав, но на передачу ответственности за функционирование важнейших социально-экономических сфер на местный уровень.

Подобная регионализация страны соответствует меняющимся условиям функционирования современного европейского государства и общества в рамках Европейского союза, где часть полномочий национальных государств переходит на общеевропейский уровень, а часть перераспределяется между центром и регионами, в том числе с учетом требований Евросоюза. Вместе с тем модернизация национального государства в Западной Европе (включая Испанию) не означает его тотального ослабления. Происходит приспособление государственного механизма к новым, более гибким формам властного регулирования ключевых общественных и финансово-экономических процессов.

Говоря о развитии автономий в Испании и Италии, процесс характеризуют как федерализацию.

Федерализация – это формирование распределенной системы государственной власти в унитарном государстве с высоким уровнем самостоятельности внутригосударственных территориальных образований и их активным участием в управлении страной в целом.

XIX и XX вв. были отмечены активным внедрением в практику государственного управления федеративных политико-территориальных конструкций публичной власти. Большинство современных федераций появились совсем недавно, причем их власти сознательно избрали федеративную форму государственного устройства как наилучшим образом соответствующую современным реалиям мирового политического развития и внутренним условиям и потребностям страны (недавний пример – Судан). При относительно небольшом количестве федераций существует множество вариантов федеративного устройства, что подтверждает его высокую гибкость.

Другая сторона процессов регионализации и федерализации – объединение государств в рамках региональных международных организаций и региональных союзов. Здесь снова уместен пример Европейского союза, который постепенно продвигается по пути создания единого федеративного государства.

Трансформация государственного устройства современных стран имеет в своей основе глубокое теоретическое переосмысление принципов создания децентрализованных, но единых систем публичного управления. Результатом этого процесса становится эволюция их содержания: например, развитие принципов автономии и самоуправления, ведущее на практике к формированию «государства автономий».

Важным результатом следует назвать формулировку принципа субсидиарности.

Впервые официально он был употреблен в 1975 г. в заключении Комиссии по Евросоюзу. В 1984 г. по предложению Европейского парламента субсидиарность стала рассматриваться как один из важнейших принципов Европейского сообщества.

Субсидиарность – принцип децентрализации властных полномочий, согласно которому каждый уровень публичной власти должен обладать теми полномочиями, которые он в состоянии исполнять.

Основное следствие, выводимое из принципа субсидиарности, таково: не имеет смысла распределять полномочия в пользу более высокого уровня публичной власти (центральных властей), если они могут эффективно исполняться и на более низком территориальном уровне публично-властной иерархии.

Таким образом конструируется вертикально распределенная система государственного управления. В ее рамках происходит не только взаимодействие различных уровней власти, функционирующих на основе принципов разделения и делегирования предметов ведения и полномочий, но и дополнение ими друг друга (отсюда и название – «субсидиарность»).

В этой связи принцип субсидиарности был развит положением о взаимной помощи и ответственности уровней власти друг перед другом в рамках их общей ответственности перед народом. Если ресурсов одного из уровней власти недостаточно для осуществления полномочий, которые он мог бы в противном случае наилучшим образом реализовывать, то структуры другого властного уровня должны их предоставить. Такая обязанность помощи формулируется обычно в отношении органов власти более высокого уровня территориальной иерархии в государстве. Кроме того, в таком прочтении принцип субсидиарности применим как один из принципов делегирования полномочий: обязанность делегирующей инстанции обеспечить их материально или предусмотреть возможности такого обеспечения.

Наиболее широкое развитие принцип субсидиарности получил в праве Евросоюза, но следует сказать, что он находит конституционное закрепление и на уровне национальных государств: в 1992 г. в конституцию Германии была внесена статья, закрепляющая принцип субсидиарности в качестве одного из конституционных принципов.

Процесс развития государственно-властных институтов не стоит на месте. Глобализация и развитие мирового сообщества побуждают современные государства искать наиболее эффективные способы организации своих публично-властных институтов с целью формирования конкурентоспособных в мировом политическом и экономическом пространстве социальных систем. И здесь все чаще предпочтение отдается децентрализованным формам организации политико-территориального пространства страны. Их основными преимуществами оказываются:

возможность учета особенностей существующих в границах государства политико-территориальных общностей и формирования для них наиболее подходящих публично-властных механизмов;
разгрузка центрального правительства от бремени излишнего количества функций (а значит – повышение эффективности исполнения оставшихся);
возможность направить местный сепаратизм в русло конструктивного общения (а может быть даже и предотвратить распад государства под влиянием центробежных тенденций и периферийного национализма);
приближение государственного управления к объекту и основному источнику государственной власти – народу.

Поэтому и в дальнейшем, вероятно, следует ожидать развития территориально распределенных механизмов государственного управления в отдельных национальных государствах и формирования консолидированных региональных сообществ конфедеративного типа.

Контрольные вопросы:

Что такое территориальный коллектив?
Какие формы автономий существуют сегодня? Каковы особенности их статуса?
Опишите дуалистический и кооперативный характер размежевания предметов ведения в федеративном государстве.
Назовите основные варианты разграничения полномочий федерации и ее субъектов.
На какие группы можно разделить федеративные государства с точки зрения уровня централизации/децентрализации власти?
Какие существуют способы федерального контроля за государственно-управленческой деятельностью субъектов федерации?
Каковы основные тенденции трансформации политико-территориального устройства современных государств?

Задания для углубленного изучения:

Охарактеризуйте важнейшие аспекты регионализации в современном мире.
Как связаны процессы глобализации мирового сообщества и тенденции к децентрализации политико-территориального устройства государства?

Содержание