3.1.2. Исполнительная власть в демократических государствах

Парламентская форма организации исполнительной власти принята в 56 государствах земного шара, из которых 31 является конституционной монархией, а 25 – республиками. Парламентскую форму называют еще вестминстерской моделью, ибо она была впервые создана в Великобритании. Учитывая, что 29 государств из тех, в которых принята эта форма, некогда входили в состав Британской империи, можно предположить, что принятие ими данной модели было обусловлено исторически.

Парламентская форма существует в либерально-демократических государствах (44) и молодых демократиях (12). Это позволяет утверждать, что она способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии, так как в ее рамках практически невозможно осуществлять диктаторское правление. Молодые демократии с парламентской формой правления наиболее стабильно движутся по пути демократизации.

Данная форма правления преобладает преимущественно в маленьких государствах. Исключение составляет Индия, но история Индии после обретения ею независимости показывает, что в данной стране парламентская модель действует неэффективно, провоцируя частые политические кризисы. Парламентская форма предпочтительнее именно для маленьких государств, так как в государствах больших она создает неустойчивую систему власти, которую некому стабилизировать в отсутствии независимого от парламента главы исполнительной власти.

Парламентскую форму правления характеризуют следующие основные черты:

1. Полномочия главы государства четко отделены от полномочий главы правительства и от политических процессов в парламенте и стране. Глава государства исполняет преимущественно церемониальные и представительные функции, его роль в функционировании исполнительной власти невелика. Он возглавляет не исполнительную власть, а все государство в целом, но имеет для этого государства символическое значение. Главой государства может быть король или избираемый парламентом президент. В странах Британского содружества наций с такой формой правления главой государства является британский монарх, представляемый генерал-губернатором.

2. Органы исполнительной власти формируются законодательным органом. Срок правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте.

3. Лидер партии или коалиции назначается на должность премьер-министра главой государства с согласия большинства, после чего он по соглашению с партиями, вошедшими во властную коалицию, определяет кандидатуры членов будущего кабинета.

Существуют парламентские модели с двухпартийной системой; они наиболее стабильны, и премьер-министры в них обладают наиболее значительными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, наоборот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров, которые в стране меняются чаще, чем происходят парламентские выборы. Существуют и однопартийные парламентские модели. Представляющие их страны, в основном, расположены в Азии, но в последнее время наметилось их движение в сторону многопартийной системы (Япония и Индия, в частности, уже сделали это). Можно утверждать, что при небольших размерах государства вестминстерская модель идеально подходит для организации власти.

Ограниченная президентская форма организации исполнительной власти абсолютно преобладает в мире. Она существует в 72 государствах.

Существует ряд ключевых особенностей, которые характеризуют ограниченную президентскую форму правления:

1. Президент имеет вполне определенный срок исполнения полномочий и совмещает функции главы государства и главы правительства. В первой роли он символизирует государственность и государственную власть в целом, а во второй руководит исполнительной властью, выступая в качестве главнокомандующего армией, определяя внешнюю политику и обладая правом законодательной инициативы.

2. Президент может быть лишен статуса только посредством процедуры импичмента при нарушении им конституции страны.

3. Президент осуществляет руководство исполнительной властью посредством кабинета, подотчетного ему.

4. Определенные полномочия президента ограничены законодательной властью. Сюда относится исключительное право правотворчества законодательных органов власти, которые могут преодолевать вето президента квалифицированным большинством голосов (2/3). Назначение некоторых должностных лиц президентом нуждается в одобрении парламента, международные договора тоже вступают в силу после ратификации квалифицированным большинством и т. д.

Большая часть систем ограниченной президентской власти принадлежат странам молодой демократии (46) и только 26 – либерально-демократическим режимам. При этом в промежутке с 1988 по 1999 гг. количество государств с парламентской формой правления увеличилось почти на четверть (с 43 до 56), в то время как число демократических президентских республик возросло почти вдвое (с 35 до 72) за счет стран, освободившихся от авторитаризма в различных его проявлениях. Ограниченная президентская власть из-за сосредоточения столь большого числа полномочий в руках главы государства способна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов.

В то же время для больших государств с огромной территорией и высокой численностью населения ограниченная президентская форма организации власти предпочтительнее, чем парламентская, так как она обеспечивает более гибкое и устойчивое управление громоздким политическим и административным аппаратом страны и большую управленческую стабильность.

Впрочем, распространенность ограниченной президентской модели связана с тем, что многие переходящие к демократии и вновь образуемые государства, не связанные генетически с Британским содружеством, перенимают американскую модель государственного управления.

В конституциях большинства ограниченных президентских республик срок пребывания президентов у власти ограничен одним сроком (7), двумя сроками (25), тремя сроками подряд (4). Существует высокий возрастной нижний предел для вступления в эту должность: в США, Бразилии и Польше – 35 лет, на Филиппинах – 40 лет, в Монголии – 45 лет. Оба эти ограничения направлены на то, чтобы обеспечить постоянную ротацию кадров на эту должность, но опытных кадров, что дополнительно обеспечивает государственную стабильность.

Дуалистическая форма организации исполнительной власти существует в 17 государствах: это Албания, Гаити, Камбоджа, Ливан, Литва, Македония, Марокко, Польша, Португалия, Румыния, Словения, Финляндия, Франция, Чад, Чешская республика, Шри-Ланка, Эстония. Для подобной модели правления характерно совмещение традиционно сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, который обладает достаточной долей политической самостоятельности.

Как правило, данная форма организации власти возникала при преобразовании одной формы в другую. Во Франции, например, устойчивое равновесие между президентом и премьер-министром возникло в результате конституционной реформы при возникновении Пятой республики, когда оказавшийся несостоятельным в управлении страной парламентский режим Четвертой республики был трансформирован в сторону усиления президентской власти. На Шри-Ланке, наоборот, произошел переход от ограниченной президентской республики к парламентской, в ходе чего значительно перераспределились полномочия в пользу премьер-министра.

В дуалистической форме организации исполнительной власти существуют различные формы обеспечения равновесия. Глава государства избирается всенародно (в республике) или получает власть по наследству (в монархии), что дает ему самостоятельный источник легитимности помимо парламента (как в ограниченной президентской республике), а вот процедура назначения премьер-министра строится по парламентской модели: он назначается президентом (монархом), но должен пройти процедуру утверждения в парламенте.

При этом полномочия обоих руководителей четко разделены. Как правило, в ведении президента (монарха) сосредоточены стратегические вопросы управления, а в распоряжении премьер-министра остаются вопросы тактические, что позволяет премьер-министру проводить собственную политику в интересах парламентского большинства, а президенту (королю) вводить свои стратегические ограничения на эту деятельность. В итоге, если парламентское большинство и президент (король) придерживаются различных политических взглядов, то возникает возможность и необходимость поиска гибкого компромисса внутри самой исполнительной власти.

В данной схеме существуют и исключения, к которым относятся Ливан и Камбоджа, где дуалистическая модель явилась инструментом обеспечения политической стабильности в обществе, расколотом на крайне разнородные группы.

В Камбодже в качестве таких групп выступали представители политических режимов, последовательно свергавших друг друга на протяжении полувековой истории независимости этой страны. Благодаря дуалистической модели здесь удалось остановить войну и сохранить во власти то же соотношение сил между сторонами, которое сложилось в момент переговоров.

В Ливане премьер-министр и президент принадлежат к двум различным религиозным группам из трех, примерно уравновешенных в стране по численности. Президент должен быть христианином-маронитом, премьер-министр – мусульманином-суннитом. Спикер парламента – мусульманин-шиит, что завершает систему распределения власти между основными религиозными группами населения.

Дуалистическая модель организации исполнительной власти эффективно функционирует только в государствах с богатой демократической историей, в странах же молодой демократии существует постоянная тенденция нарушения стабильности системы. Так, Чад, Шри-Ланка, Финляндия, Португалия и другие государства постепенно переходят к парламентской модели.