logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.1.2. Состав, структура и порядок работы Федерального Собрания

Парламент состоит из его членов. В двухпалатных парламентах члены нижней палаты обычно называются депутатами или представителями, члены верхней палаты – сенаторами. Члены однопалатного парламента – депутаты.

В Российской Федерации нижняя палата парламента (Федерального Собрания) – Государственная Дума – призвана выражать интересы всего населения, а потому она состоит из 450 депутатов, избираемых населением. Количество депутатов определено ст. 95 Конституции РФ, а порядок их избрания – ст. 96, где указывается, что депутаты избираются на четыре года на основании соответствующего федерального закона.

До 2005 г. действовал смешанный порядок избрания депутатов Государственной Думы. Половина общего числа депутатов избиралась прямым тайным голосованием населения в одномандатных мажоритарных округах, на которые была разделена страна. Вторая половина депутатов избиралась по партийным спискам в федеральном избирательном округе, охватывающем всю территорию Российской Федерации. Каждый из представленных избирателям списков кандидатов получал количество мандатов пропорционально числу отданных за него голосов, но в этом распределении принимали участие только те списки, которые получили более 5 % голосов. Выборы признавались состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25 % избирателей данного избирательного округа125.

В 2005 г. система избрания депутатов Государственной Думы была реформирована: упразднены одномандатные мажоритарные округа, и теперь (начиная с выборов 2007 г.) все 450 депутатов будут избираться по пропорциональной системе в федеральном избирательном округе.

В верхнюю палату российского парламента – Совет Федерации – согласно ст. 95 Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта федерации, что должно обеспечить равное представительство всех субъектов в верхней палате и их равноправие в законотворческом процессе. С 1993 г. сменилось три системы приведения к должности членов Совета Федерации, который (согласно ст. 99 Конституции РФ), в отличие от Государственной Думы, является постоянно действующим органом. С 1993 по 1995 гг. существовал Совет Федерации первого созыва (действовавший на непостоянной основе), его члены избирались прямым тайным голосованием в двухмандатных избирательных округах, совпадавших по территории с субъектами Российской Федерации. С 1995 г. членами Совета Федерации становились по должности руководители законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. была установлена новая система избрания членов Совета Федерации. Один из представителей региона избирается законодательным органом субъекта федерации по представлению председателя этого органа на срок действия его полномочий (в случае двухпалатного законодательного органа каждая из палат по представлению своего руководителя избирает представителя на половину срока действия регионального парламента). Второй представитель назначается руководителем исполнительной власти на весь срок своих полномочий, если против этой кандидатуры не проголосует 2/3 регионального парламента. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются в том же порядке, в каком он был назначен. К 2002 г. состав верхней палаты был полностью обновлен.

Статус депутата и сенатора определяется иммунитетом и индемнитетом.

Согласно ст. 98 Конституции РФ депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью и не могут быть арестованы иначе как на месте преступления и подвергнуты личному досмотру только в случаях, предусмотренных соответствующим федеральным законом, для обеспечения безопасности других лиц. Лишение депутатской неприкосновенности принимает по представлению Генерального прокурора РФ соответствующая палата Федерального Собрания.

Надо отметить, что в странах развитой демократии в последнее время наметилась тенденция на ограничение депутатского иммунитета. Это связано с тем, что первоначальный смысл этого иммунитета заключался в стремлении оградить представителей законодательной власти от давления монарха. Тем не менее в странах молодой демократии, к которым относится и Россия, депутатский иммунитет имеет огромное значение для складывания сильной законодательной власти и формирования гражданского общества.

Термин «индемнитет» имеет два значения.

Статус депутата также определяется характером его связи с избирателями:

  1. имеет ли депутат свободный мандат (рассматривается как представитель всего народа, а не конкретного избирательного округа, и не должен выполнять какие-либо наказы избирателей) или императивный мандат (подразумевающий наказ избирателей депутату и возможность отзыва депутата). Последнее характерно для тоталитарных государств;

  2. является ли депутат профессиональным парламентарием или депутатом-производственником, совмещающим парламентскую деятельность с профессиональным трудом в какой-либо организации.

Ст. 97 Конституции Российской Федерации устанавливает, что депутат является профессиональным парламентарием, и запрещает ему заниматься какой-либо оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной и творческой. Эта норма направлена на превращение депутата в представителя всего народа, а не отдельной группы, с которой он может быть связан по месту работы или по месту избрания.

За отсутствием в Конституции РФ и других нормативных актах фиксации императивного мандата подразумевается, что депутат обладает свободным мандатом, хотя этот важнейший вопрос законодательно не определен. Также в Конституции РФ и других нормативных актах не зафиксирован индемнитет депутата (в плане отсутствия ответственности за его выступления и последствия решений, за которые он голосует).

По поводу структуры парламента есть принципиальное качественное различие юридических систем, берущих начало в англосаксонском праве (глава государства является частью парламента) и континентальном праве (глава государства не входит в состав парламента). Так, двухпалатный парламент в англосаксонской парламентской модели называют триединым (глава государства и две палаты), а однопалатный парламент – двуединым. В континентальной парламентской модели двухпалатный парламент будет двуединым, а однопалатный – одноединым. В настоящее время в мире не существует парламентов, имеющих более чем две палаты. Отечественный двухпалатный парламент является двуединым и принадлежит к континентальной парламентской модели.

Нижняя палата парламента является наиболее значимой, так как именно она имеет больше полномочий. Верхняя палата в большинстве случаев (как в России) является выразителем региональных интересов в федеративном государстве126, хотя в странах англосаксонской парламентской модели она может выражать сословные интересы, являясь пережитком средневекового сословного представительства. В некоторых странах региональное и сословное представительство смешиваются.

Руководит заседаниями палат председатель палаты (однопалатного парламента), который имеет заместителей (заместителя). Существуют различные процедуры занятия должности председателя палаты и заместителя председателя палаты. Обычно они избираются, но это является следствием длительных переговоров, в результате которых заранее согласовывается большое число кандидатур. Если в палате существуют фракции, то, как правило, посты председателя палаты и его заместителей делят между собой руководители крупнейших фракций; именно такая система действует в Государственной Думе РФ. В Совете Федерации РФ фракций нет, но процедура согласования присутствует и здесь.

В некоторых странах председатели парламента или палаты парламента занимают свое место по должности: в этом качестве могут выступать президенты, вице-президенты, назначенные другими должностными лицами люди. В некоторых социалистических странах во главе парламента стоит коллективный председатель – президиум, члены которого по очереди председательствуют на заседаниях127.

Председатель парламента (палаты) ведет заседания, решает вопросы внутреннего распорядка, ведает финансовыми и административными вопросами. В странах англосаксонского права председатель парламента (палаты) кроме перечисленных имеет и более значительные функции. Он может трактовать регламент, принимать решение о начале и закрытии прений, выбирать поправки при их постановке на голосование, распределять документы по комиссиям, допускать на трибуну и т. д. Такой председатель считается «сильным», в отличие от «слабого» председателя стран континентальной модели парламентаризма, чья роль сводится к ведению заседаний и представительству. Палаты российского парламента имеют «слабых» председателей.

Секретари палаты являются государственными служащими, а руководители секретариата избираются палатой. Секретариат занимается ведением стенограмм, делопроизводством, публикацией протоколов и стенограмм.

Важными субъектами парламентской деятельности выступают парламентские фракции (объединяющие депутатов сходных политических позиций), которые имеют прерогативы при выступлении, а также постоянные и временные комитеты и комиссии, которые предварительно рассматривают все выносимые на обсуждение палаты вопросы.

Парламентская деятельность осуществляется, в основном, на сессиях.

В ряде государств (Германия, Австрия) считается, что парламент находится в состоянии постоянной сессии и собирается на пленарные заседания по мере необходимости. В большинстве же стран выделяют осеннюю и весеннюю очередные сессии, а также внеочередные (чрезвычайные) сессии, которые созываются в промежутках между очередными сессиями при наступлении чрезвычайных обстоятельств.

Государственная Дума РФ собирается на пленарные заседания во время двух сессий: весенней (12 января – 20 июня) и осенней (1 сентября – 25 декабря), которые по мере необходимости могут быть продлены. Ее заседания являются открытыми, решение о проведении закрытого заседания принимается простым большинством голосов (это установлено ст. 100 Конституции РФ и регламентом палаты).

Совет Федерации РФ также собирается на две сессии: весеннюю (25 января – 15 июля) и осеннюю (16 сентября – 31 декабря). Кроме того, могут созываться специальные заседания Совета Федерации, связанные с необходимостью рассмотрения принятых Государственной Думой законов.

Промежуток между сессиями называется парламентскими каникулами (обычно зимние и летние).

В российском парламенте осенняя и весенняя сессии разных палат не совпадают. Это несовпадение связано с обязанностью верхней палаты утверждать решения нижней после их принятия.

Первый день начала сессии зачастую фиксируется в конституциях, что является важной демократической гарантией. В Конституции РФ не указан день начала сессий, определено только время начала первого заседания Государственной Думы нового созыва (на тридцатый день после избрания – ст. 99 Конституции РФ). Совет Федерации, как постоянный орган, имел только одно первое заседание, которое тоже состоялось на тридцатый день после его избрания (п. 8, разд. II. Заключительные и переходные положения Конституции РФ).

Сессии могут продлеваться и досрочно прекращаться (в случае роспуска парламента). Внеочередные (чрезвычайные сессии) могут быть созваны президентом, председателем соответствующей палаты или 1/3 состава депутатского корпуса палаты. Комитеты и комиссии определяют сроки своей деятельности самостоятельно в соответствии с установленными парламентом сроками рассмотрения подготавливаемых ими вопросов; они не уходят на парламентские каникулы.

Одним из важнейших методов участия верхней палаты в управлении государством является правительственный час. В первый день очередного заседания Совета Федерации на него вызываются высшие должностные лица страны для ответов на заранее поданные письменные вопросы парламентариев. По вопросам своего ведения Совет Федерации может проводить слушания.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно в соответствии с ст. 100 Конституции РФ, но в этой же статье предусмотрены и случаи, при которых может происходить совместное заседание палат (выслушивание послания Президента РФ, послания Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств).