logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.1.4. Формы работы Федерального Собрания. Законодательный процесс

Важнейшая форма работы парламента – пленарное заседание. Для проведения пленарного заседания требуется кворум присутствия – определенное число депутатов, присутствующих на заседании. Для принятия решения требуется кворум решения (при котором может быть принято то или иное решение).

В разных странах требования к кворуму разные. В Российской Федерации кворум присутствия составляет более половины палаты и совпадает с кворумом решения практически по всем вопросам. Кворум решения по федеральным конституционным законам, поправкам в Конституцию и отклонениям вето выше (это указано в Конституции РФ): две трети по ФКЗ и поправкам в Конституцию в Государственной Думе, а также для отклонения вето Совета Федерации и президента, три четверти по ФКЗ и поправкам в Конституцию в Совете Федерации и т. д.

Более мягкие требования к кворуму присутствия в ряде стран мира (в палате лордов Великобритании, например, достаточно трех человек) связаны с желанием предоставить депутатам возможность официально обсуждать предлагаемую проблему без принятия решения.

Кроме пленарных заседаний депутатами применяются и другие формы работы: деятельность постоянных комиссий, парламентские слушания, посещение своих избирательных округов и т. д. Как правило, регламент палат распределяет различные виды работы по дням недели, что повышает активность парламента и его роль в политической жизни государства.

Одной из важных функций парламента является контроль за деятельностью органов исполнительной власти. В Российской Федерации возможности такого контроля ограничены. Они включают вынесение недоверия или отказ в доверии правительству (Государственная Дума), организация парламентских слушания по актуальным вопросам и «парламентских часов» с приглашением министров (обязательные решения на них не принимаются), парламентские и депутатские запросы. Отдельные контрольные функции имеют созданные парламентом организации (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и т. д.).

Законодательный процесс распадается на шесть этапов:

  1. законодательная инициатива;

  2. подготовка законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы (обсуждение во внутренних органах палаты);

  3. обсуждение законопроекта на пленарном заседании;

  4. принятие или отклонение закона Государственной Думой;

  5. рассмотрение и одобрение (или неодобрение) закона Советом Федерации;

  6. промульгация (подписание или отклонение Президентом РФ с последующим обнародованием или возвращением в Думу соответственно).

Неодобрение закона Советом Федерации подразумевает две дополнительные стадии: согласование закона двумя палатами и повторное голосование в Государственной Думе либо по согласованному проекту, либо по преодолению вето Совета Федерации. Отклонение Президентом тоже добавляет две стадии: принятие поправок Президента и повторное голосование и утверждение исправленного или преодоление президентского вето голосованием обеих палат.

В этой схеме существует несколько уточнений:

  1. Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации только по федеральным законам.

  2. Президент может накладывать вето только по федеральным законам.

  3. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ могут быть изменены только в процессе принятия новой Конституции на всенародном голосовании.

Каждый из этапов имеет свои конституционные обоснования. Законодательная инициатива принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, Государственной Думе и ее депутатам, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

Законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ст. 104 Конституции РФ). При направлении в Государственную Думу к проектам законов должны прилагаться следующие документы: обоснование необходимости принятия, оценка их согласования с другими нормами, финансово-экономические обоснования, ожидаемые социально-экономические и иные последствия применения.

В процессе подготовки законопроекта к рассмотрению назначается ответственный комитет, а сам законопроект включается в план работы. Законопроект рассылается во все комиссии и комитеты Думы, депутатским объединениям, в Совет Федерации и правительство, к президенту. Законопроект также может быть отправлен в высшие органы судебной власти и в органы власти субъектов федерации (если касается предметов совместного ведения; в этом случае возражения 1/3 субъектов являются основанием для возвращения проекта на доработку). Поступающие альтернативные проекты используются для доработки исходного. Ответственный комитет направляет подготовленный законопроект в Совет Государственной Думы для вынесения на пленарное заседание. Одновременно проект направляется Президенту РФ, Правительству РФ, Совету Федерации РФ, инициатору и депутатам Государственной Думы.

Обсуждение законопроекта подразумевает три чтения (только утверждение бюджета проходит в четыре). В процессе первого чтения законопроект может быть сразу принят как закон, отвергнут или принят в общих чертах (после чего его рассылают в субъекты федерации, отрицательное заключение 1/3 которых является основанием для снятия документа и создания согласительной комиссии с регионами). Во втором чтении происходит обсуждение поправок и принятие документа с поправками в целом; после чего он снова рассылается всем тем инстанциям, которым он был разослан перед первым чтением. В третьем чтении принимается окончательный текст документа или голосуется возврат ко второму чтению.

Все принятые Государственной Думой законопроекты в течение пяти дней отправляются в Совет Федерации. Законопроекты, подлежащие обязательному рассмотрению Совета Федерации, должны быть рассмотрены в течение 14 дней, все остальные законопроекты по истечении 14 дней могут быть переданы на подпись президенту.

Отклонение федеральных законов Советом Федерации ставит Государственную Думу перед выбором: преодолеть вето квалифицированным большинством, принять все поправки Совета Федерации, принять часть поправок и направить на повторное рассмотрение Совета Федерации, создать согласительную комиссию. При обсуждении в Государственной Думе отклоненного законопроекта обсуждаются только те поправки, которые были предложены в процессе отклонения и согласования.

В пятидневный срок одобренный Советом Федерации закон поступает на подпись президенту, который может его отклонить. В этом случае парламент может преодолеть президентское вето квалифицированным большинством обеих палат, простым большинством принять все поправки президента, учесть некоторые поправки президента (после чего он решает: подписать документ или вновь наложить вето), отказаться от принятия законопроекта.

Особенным органом в системе государственной власти России стал Государственный Совет, созданный в 2000 г. для компенсации удаления глав исполнительной власти субъектов федерации из Совета Федерации при изменении порядка формирования его состава. Этот орган служит для согласования региональных и федеральных интересов в процессе разработки политических решений на общегосударственном уровне. В состав Государственного Совета входят все главы исполнительной власти субъектов федерации. Наиболее активной частью Госсовета является его президиум, в состав которого входят по одному руководителю исполнительной власти субъектов федерации от каждого федерального округа (состав президиума периодически обновляется). Существование Государственного Совета не предусмотрено Конституцией России, поэтому он является совещательным органом при Президенте РФ.

В законодательстве Российской Федерации, кроме парламентской, признается еще одна форма законодательной деятельности – всенародный референдум. Никаких надпарламентских и подпарламентских органов в системе законодательной власти России не предусмотрено.

Контрольные вопросы:

  1. Каково значение законодательной власти с точки зрения современного понимания легитимности?

  2. Какие органы могут осуществлять законодательную власть?

  3. Что такое иммунитет и индемнитет депутата?

  4. Каков порядок выборов в Государственную Думу и Совет Федерации России?

  5. Каковы полномочия Государственной Думы?

  6. Перечислите полномочия Совета Федерации.

  7. Что такое законодательный процесс?

  8. Почему сроки пленарных сессий Государственной Думы и Совета Федерации не совпадают?

Задания для углубленного изучения:

  1. Являлась ли парламентом Государственная Дума Российской империи (1906–1917 гг.)?

  2. Почему для демократического государства характерно представление о свободном мандате депутата?

  3. Какова роль Государственного Совета в законотворческой деятельности?