3.5.3. Система государственной службы во Франции, Германии, Италии и скандинавских странах

Во Франции государственные служащие – совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений, за исключением политиков, которые стоят во главе государственных органов и сменяются вследствие перевыборов и перехода власти к новой команде. Общая численность государственных служащих во Франции в настоящее время составляет 4 млн чел; 2/3 из них служат государству, а 1/3 – местным коллективам. Почти половина государственных служащих работает в здравоохранении и образовании⁶³.

Складывание системы государственной службы во Франции началось еще в середине XVIII в. Сформировался мощный бюрократический аппарат, отчасти деполитизированный уже при абсолютизме. После французской революции упраздняются феодальные привилегии на государственной службе, при Наполеоне I формируется учебное заведение для подготовки чиновников – Политехнический институт. В начале XIX в. вводится конкурсная система назначения на должность⁶⁴.

В настоящее время государственная служба Франции достаточно четко делится на центральную и местную государственные службы. Центральной государственной службой руководит премьер-министр посредством соответствующего министерства. В организации ее сосуществуют два принципа: система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»)⁶⁵. Служащие открытой службы не относятся к рангу чиновников, чиновниками называются лишь те работники государственных органов, которые нанимаются по принципу карьеры. Для того чтобы относиться к категории чиновника, требуется иметь постоянную государственную должность, относиться к корпусу чиновников (объединяющему однородных служащих), иметь соответствующий ранг. Всего во Франции существует около 1000 корпусов чиновников.

Все французские чиновники делятся на категории:

А – разработчики концепций и руководства, должны иметь высшее образование;

В – выполняют управленческие концепции, обязательно среднее образование;

C и D – выполняют вспомогательные функции. Категория D в настоящее время упраздняется.

Каждый чиновник имеет ранг, определяющий должности, которые он может занимать. В составе каждого корпуса существуют несколько рангов, ранги делятся на ступени. Получение ранга обусловлено аттестацией и выслугой лет. Существует разница между внешним и внутренним конкурсом: к последнему допускаются только претенденты, уже относящиеся к системе государственной службы. Зарплата начисляется в соответствии с тарифной сеткой, связанной с рангами; разница между максимальным и минимальным окладом составляет 1:5.

Местная государственная служба во Франции была создана в 1983–1984 гг., когда на местных служащих, работавших до того по найму, была распространена система должностного продвижения. Местным органам предоставляется право частичного контроля за созданием и упразднением местных должностей, продвижения по службе соответствующих чиновников. Вместе с тем, в отличие от США, в нефедеративной Франции существует больший контроль за деятельностью местных чиновников со стороны центральных властей, поэтому нельзя говорить о существовании автономных систем государственной службы в стране.

В Германии понимание государственной службы и чиновничества предельно расширено. «Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т. д.»⁶⁶ При этом чиновники делятся на политических чиновников и чиновников-специалистов, и только на последних распространяется традиционное в других западных странах понятие «государственная служба». Таким образом, статус государственного служащего шире понятия о государственной службе.

Государственная служба Германии на всех трех уровнях (федерация, земли, общины) регулируется федеральным законодательством, существует единая система чинов и рангов, действуют единые правила прохождения службы. Одинаковы права и обязанности, ограничения, система пенсионного обеспечения и оплата труда. Сотрудники государственной службы делятся на чиновников, служащих и рабочих.

Для германской государственной службы характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер, что выражается в распространении политической ответственности за пределы класса политических чиновников, в практике ухода с должности ряда высших должностных лиц, относящихся к чиновникам-специалистам. Подобное положение дел является следствием печального опыта Веймарской республики и гитлеровского правления, вследствие чего в Германии произошел отказ от чисто инструментального, неполитического понимания роли чиновничества⁶⁷.

Чиновники в Германии делятся на пожизненных чиновников; чиновников, назначаемых временно; чиновников, назначаемых на неопределенное время; чиновников, назначенных на испытательный срок; почетных чиновников. Чиновник в ФРГ должен иметь германское гражданство, быть психически и физически здоровым, обладать необходимыми для административной работы чертами характера, устойчивым материальным положением.

Чиновники-специалисты обязаны соблюдать в своей деятельности политическую нейтральность, это же относится и к политическим чиновникам на государственной службе. Исключение здесь делается только для министров, которые, таким образом, выпадают из разряда чиновников.

В Германии существует четыре ранга чиновников: низший, средний, повышенный, высший. Для каждого из рангов обязательно соответствующее образование (для высшего – университетское). Назначение осуществляется на основании результатов подготовительной службы и экзаменов (или стажа соответствующей работы). Ранги делятся на должности, составляющие ступени карьерной лестницы. Каждые два года происходит повышение окладов государственных служащих, за исключение руководящего состава.

С рабочими и служащими государственной службы заключаются трудовые соглашения, их труд определяется не денежным содержанием, а тарифным соглашением, они получают не государственную пенсию, а пенсию на основании договора о социальном страховании.

Последняя реформа государственного управления в ФРГ была вызвана включением в ее состав территории бывшей ГДР и не затронула организацию госслужбы.

В Италии государственный и административный аппарат работает также независимо от смены власти. Вся послевоенная история Италии характеризуется постоянной сменой кабинетов министров и политической неопределенностью, которая в конечном итоге привела к тотальному кризису государственной власти в целом и крушению режима Первой республики в 1993 г. Тем не менее государственное управление в Италии осуществлялось достаточно успешно, в чем значительная заслуга принадлежит хорошей организации государственной службы, способной нейтрализовать разрушительное влияние регулярных политических кризисов.

К государственным служащим в Италии относятся не все работники государственного сектора; проводится достаточно четкое разграничение между работниками государственных предприятий и служащими. Для регулирования деятельности служащих существуют специальные нормативные акты, а в конституции указано, что «к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации»⁶⁸. Конституция определяет, что служащие находятся на службе народу, и жестко регулирует их статус. Чиновничьи должности резко отделяются от политических, считается, что государственный служащий должен быть вне политики.

Разделение политического и административного управления в Италии существует в наиболее сильном виде, чем где-либо в мире. Это связано и с быстрой сменой министров, и с тем обстоятельством, что на министерские должности зачастую назначаются политики, не имеющие никаких познаний в предмете управления. В результате, несмотря на формальное подчинение бюрократической машины каждого ведомства министру, на практике она приобретает от него достаточно высокую самостоятельность в конкретных управленческих вопросах. Бюрократический аппарат ведомства зачастую играет огромную роль в принятии решений министром, зависимым от технических специалистов своего аппарата, подталкивает его в нужном направлении, вкладывает собственное содержание в парламентские законы, тормозит невыгодные решения. В конечном счете, именно эта независимость, обеспечивающая стабильность управления, привела к росту коррупции и крушению Первой республики.

Государственные служащие в Италии делятся на кадровых и непостоянных (служащих по соглашению). Кадровые служащие подразделяются на администраторов (руководящие чиновники с административными функциями), специалистов (научные работники, эксперты, бухгалтеры, консультанты и т. д.), исполнительский состав (помощники, делопроизводители, инспекторы и т. д.), вспомогательный состав (регистраторы, техники, охранники и т. д.) и специальный состав (некоторые периферийные сотрудники ряда министерств).

Кадровые служащие имеют классные чины в соответствии с выделенными восемью уровнями профессиональности. Пятый и шестой уровни требуют диплома о среднем образовании; седьмой и восьмой – диплома о высшем образовании. Для работников руководящего звена предусмотрено еще три уровня – первый, средний и высший. Существуют две альтернативные системы назначения на должности: по усмотрению администрации и на основании конкурсов, на которых изучаются документы претендентов, проводятся собеседования или экзамены. В бюджетных учреждениях Италии действует жесткая система тарификации служащих (60 тарифных разрядов), которая регламентирует все финансовые выплаты. В стране стремительно развивается система повышения квалификации управленческих кадров, которая восполняет дефицит знаний, существующий из-за достаточности для назначения обычного университетского диплома.

Лица, работающие в государственном секторе Финляндии, могут быть разделены на две группы: работники администраций, министерств и агентств (145000 чел.) и работники государственных предприятий и учреждений (60000 чел.). В первой группе выделяют 100000 чел. государственных служащих и 45000 чел., работающих по контракту. Именно государственные служащие составляют костяк системы государственной службы Финляндии, к которым добавляются работники по контракту управленческих органов, а также 250000 муниципальных служащих и 195000 чел., работающих в органах муниципальной власти по контракту.

Здесь также государственные служащие жестко отделены от политических деятелей, их статус строго определен Актом о государственных служащих 1986 г. Особые черты статуса чиновников касаются стабильности их рабочего места, сложности процедуры привлечения их к административной и уголовной ответственности. Чиновник может быть переведен в другой город и другое подразделение для работы, ему запрещено участвовать в забастовках. Высшие государственные служащие назначаются только Государственным советом⁶⁹.

В Дании, несмотря на достаточно широкие полномочия правительства в деле преобразования органов государственного управления, перемещение должностных лиц, их прием на работу и увольнение строго регламентируется законом. Высшие должностные лица назначаются королем по представлению правительства и могут быть перемещены на другую должность только по их согласию или в случае сохранения прежнего уровня вознаграждения.

К государственным служащим относятся не только работники системы государственного управления, но и служащие железных дорог, работники больниц, преподаватели высших учебных заведений и т. д. К местной государственной администрации относятся таможенная и налоговая службы, служба технической консультации, служба занятости, социального и пенсионного обеспечения⁷⁰.

В Швеции право устанавливать систему органов государственного управления принадлежит риксдагу (парламенту), правительство осуществляет управление административным аппаратом в центре и на местах. Некоторые должности высшего и среднего звена заполняются решением правительства, причем в отдельных случаях само же правительство не может уволить назначенного им чиновника до достижения им пенсионного возраста или переместить его (только повысить). Этим достигается независимость подобного рода чиновников от политической конъюнктуры. Сменяемые чиновники относятся к политической системе, а несменяемые – к системе государственной службы. Сотрудники местных органов власти неподотчетны центральным органам власти и не относятся к числу государственных служащих.

Последняя значительная реформа государственного управления в скандинавских странах была произведена в Финляндии в 90-х гг. XX в. и затронула систему государственной службы⁷¹. Была значительно сокращена численность управленческого аппарата, параллельно происходило перераспределение чиновников в целях децентрализации управления и приведения кадровой политики в более гибкое состояние, была пересмотрена система критериев и порядок отбора на службу управленцев всех звеньев, сформулированы общие и предписанные законом требования к чиновнику. Система оплаты труда чиновников стала зависеть от профессиональных качеств работника, а не от формальных критериев, например выслуги лет. Была разработана система моральных требований, предъявляемых к чиновнику со стороны общества в целом и государственной власти в частности.