logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1.2. Административно-территориальное деление

Пространственный географический каркас государственного устройства составляет административно-территориальное деление территории страны.

Формирование административно-территориального деления (АТД), вне зависимости от подходов и способов, зачастую процесс длительный. Он идет по двум основным направлениям.

Во-первых, как правило, формирование АТД носит отчасти «стихийный» характер. Выделение территориальных единиц происходит под влиянием естественно-географических факторов обособления территорий, обуславливается национальным и конфессиональным составом населения, сформировавшейся системой хозяйственных, экономических, социальных, культурных связей, создающих относительно обособленную от других социально-территориальную общность. Учет исторически сложившихся границ между социально-территориальными общностями дает основания говорить о существовании «естественных» административно-территориальных образований.

Во-вторых, АТД является результатом воплощения в жизнь той или иной концепции упорядочения организации публичной власти и социально-экономических процессов в стране, повышения эффективности государственного управления. Формирование административно-территориальной структуры страны на основе критерия целесообразности в решении каких-либо управленческих задач рассматривается как создание «искусственных» административно-территориальных единиц.

Для многих государств (и не всегда это государства «старые») характерна консервация некоторых устарелых административно-территориальных форм. В качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются образования, уже утратившие реальную экономическую и демографическую основу. Возможно несоответствие между статусом городских или сельских территорий, полученным ими в прошлом, и их современным социально-экономическим положением. Сохранение архаических черт в современной административно-территориальной системе существующих государств обычно объяснимо с точки зрения проявляющихся социально-политических интересов населения и политических приоритетов органов власти и управления. Например, активно применяется дробление тех территорий, где происходит активная политическая и/или экономическая борьба, преобладают политически активные национальные сообщества (например, в виде выделения автономий в унитарном государстве).

Рассмотрим системы АТД некоторых государств.

Территория Франции подразделена на 96 департаментов, которые включают в себя округа; округа разделяются на кантоны. Низовым звеном административно-территориального деления являются городские и сельские коммуны. С 1970-х гг. территория Франции разделена на 22 экономических района (региона), которые и являются административно-территориальным образованием самого высокого уровня в стране. Кроме того, существуют «заморские департаменты»: Гваделупа, Французская Гвиана, Мартиника, Реюньон (приравненные к регионам); «заморские коллективные территории»: Майота, Сен-Пьер и Микелон; «заморские территории»: Французская Полинезия, Новая Каледония, острова Уоллис и Футуна; «внутренняя коллективная территория» Корсика.

Рис. 1. Административно-территориальное деление Франции

Помимо этого, существуют и иные формы административно-территориальной организации государственной власти: синдикаты коммун (объединения коммун для осуществления совместных проектов), секторы коммун (объединяют на срок до пяти лет общественные службы коммун в новых или реконструируемых городах), дистрикты и расширенные городские коммуны (города с прилегающими территориями).

Административно-территориальная структура Федеративной Республики Германия относительно проста и включает в себя четыре внутригосударственных территориальных звена: земля (субъект федерации) – правительственный округ – административный район (округ, уезд) – община. Существуют и союзы общин для совместного выполнения отдельных задач.

Рис. 2. Административно-территориальное деление ФРГ

Скандинавские страны являются классическим воплощением того тезиса, что небольшие государства с монолитной национальной культурой должны, скорее всего, обладать простым административно-территориальным делением.

Рис. 3. Административно-территориальное деление в скандинавских странах

На уровне губернии существуют структуры управления двух типов: органы и учреждения местного самоуправления и территориальные представители центральных органов власти (таковыми, фактически, являются губернаторы). Кроме того, некоторые датские территории обладают правами автономий (Фарерские острова, Гренландия).

Административно-территориальная структура Соединенных Штатов Америки достаточно сложна и изобилует всевозможными особенностями. Однако все богатство разновидностей административно-территориальных образований проявляет себя, в основном, на уровне местного самоуправления. Право на местное самоуправление традиционно рассматривалось в США в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам, поэтому для США характерно их многообразие.

Рис. 4. Административно-территориальное деление США

Более «высокие» уровни административно-территориального деления структурированы более однообразно: вся территория США разделена на территории штатов, которые, в свою очередь, за исключением Коннектикута и Род-Айленда, поделены на графства (в Луизиане – округа, на Аляске – «бороу»). В стране насчитывается свыше 3 тыс. графств21.

В двадцати штатах графства подразделяются на тауншипы и приравненные к ним тауны. Графства и тауншипы охватывают, в основном, сельские территории, хотя часть находящихся на их территории образований отнесена к городскому типу. Особо стоит выделить городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (city, borough, villages). В них проживает около двух третей населения страны.

Значительную роль в административно-территориальной структуре США играют специальные округа, создаваемые по функциональному принципу для управления определенными отраслями общественной жизни на конкретной территории. Особо стоит выделить административный (столичный) округ Колумбия.

Помимо этого, территории крупных городских агломераций также имеют весьма сложную внутреннюю административно-территориальную структуру, что опять же является следствием развитости в США местного самоуправления.

Кроме того, США могут содержать в своем составе территории (территориями были Аляска и Гавайи), специфические ассоциированные территории («владения»), не обладающие статусом штатов, но либо находящиеся на пути к этому, либо наделенные особым статусом в силу тех или иных причин: Виргинские острова, Гуам («заморские владения»).

В Бразилии структура АТД содержит в целом только три уровня: федерация – штаты (а также столичный федеральный округ) – муниципалитеты. Таким образом, ее территориальное устройство, притом, что Бразилия является федерацией, даже проще, чем во многих унитарных государствах.

Базовая схема АТД Китайской Народной Республики имеет четыре внутренних уровня:

  1. провинции, автономные районы и четыре города центрального подчинения (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чунцин);

  2. округа (в том числе 36 автономных национальных округов – вместе с семью аймаками, которые населены монголами);

  3. уезды (из них более 60-ти выделены по национальному признаку);

  4. волости.

Далее следуют непосредственно находящиеся на территории волостей поселки, села, деревни, которые являются, скорее, единицами не административно-территориального, а «поселенческого» деления территории.

Рис. 5. Административно-территориальное деление КНР

Кроме того, сформированы «городские территории»: города (в основном – крупные) с прилегающими к ним территориями, обычно сельскими. Эти образования формируются, в основном, исходя из потребностей социально-экономического развития именно прилегающих к городам районов.

Административно-территориальная структура территории Японии включает в себя территориальные единицы двух типов: территории, органы управления которыми обладают общей компетенцией, и территории специальной юрисдикции. Первые делятся на единицы высшего и низшего уровня. Единицы высшего уровня – это 47 префектур, относящихся в четырем категориям: «то» (Токио), «до» (о. Хоккайдо), «фу» (Киото и Осака) и «кен» (остальные префектуры). Разница в статусе между ними незначительна. Единицы низшего уровня – города («си»), поселки («мати») и общины («мура»). В префектуре Токио существуют 23 «специальных района», приравненных по своему статусу к городам.

Рис. 6. Административно-территориальное деление Японии

На практике во многих государствах наиболее часто встречается вариант четырехзвенной структуры АТД:

  1. страна в целом;

  2. область (регион);

  3. район (округ);

  4. община (муниципалитет).

Возможна территориальная структура и с большим, и с меньшим количеством звеньев, обычно – в зависимости от обширности территории страны. Однако следует учитывать, что увеличение количества звеньев АТД может повлечь за собой снижение связности и управляемости самой системы публичного управления.