logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.2.1. Институт президента в системе исполнительной власти Российской Федерации

Именно исполнительная власть осуществляет непосредственное управление государством и является ключевой среди трех ветвей государственной власти с точки зрения управления.

Вместе с тем для осуществления своих исполнительских функций органы исполнительной власти оказываются перед необходимостью осуществлять некоторые организационные меры, включающие в себя издание индивидуальных и нормативных правовых актов, что составляет суть распорядительной деятельности органов исполнительной власти. Поэтому можно говорить о том, что исполнительная власть является исполнительно-распорядительной, то есть организующей деятельность государства.

Для осуществления своих функций исполнительная власть создает государственные управленческие структуры – особые органы, разветвленная система которых охватывает всю страну. Эти органы функционируют на основании принципа властной вертикали, каждый орган исполнительной власти вписан в жесткую иерархию подчинения, в рамках которой вышестоящие органы диктуют нижестоящим свою управленческую волю. Вертикали власти нет ни в законодательной, ни в судебной ветвях, хотя и там решения вышестоящих органов могут отменить или предписать что-то нижестоящим. Но в других ветвях власти отсутствует возможность дачи непосредственных технических указаний, касающихся порядка решения того или иного вопроса133. Иными словами, в отличие от законодательной и судебной власти нижестоящие органы исполнительной власти в большинстве случаев не обладают никакой автономией. Исключения составляют органы исполнительной власти субъектов федерации по отношению к органам исполнительной власти федерального центра, а также взаимоотношения президента и правительства, в которых некая доля автономии присутствует.

В различных государствах действуют различные модели организации исполнительной власти. Иногда во главе исполнительной власти может стоять один человек – монарх или президент (в абсолютных монархиях и некоторых президентских республиках), в некоторых случаях премьер-министр (фактически – в конституционных монархиях, фактически и юридически – в парламентских республиках). Иногда во главе исполнительной власти стоит харизматический диктатор, военная хунта или правящая группировка господствующей партии.

Согласно Конституции РФ (ст. 110) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, но на практике исполнительная власть принадлежит и Президенту РФ. Президент и правительство имеют разные системы органов управления, то есть президент по некоторым вопросам осуществляет управляющую деятельность через правительство, а по некоторым вопросам – минуя его.

Исполнительная власть всегда тяготеет к авторитаризму, к стремлению освободиться от контроля со стороны других властей. Предоставленная самой себе, она склонна бесконечно расширять свои управленческие полномочия, что, в конечном счете, приводит к авторитаризму. Именно для того, чтобы избежать этой опасности, и был сформулирован принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), последовательное применение которого является гарантией равновесия властей и сохранения демократии в государстве.

Институт главы государства имеет принципиальное значение для организации всей исполнительной власти. Главой государства может быть монарх или президент (соответственно, в монархии или республике).

Институт монарха сохранился с того периода истории, когда доминировало традиционное понимание легитимности и монарх воплощал в себе всю полноту государственной власти. В настоящее время институт монарха претерпел значительные изменения и адаптировался к современным условиям и к современному пониманию легитимности, базирующемуся на представлении народа единственным источником власти. В некоторых государствах произошло изменение статуса и роли монарха (Великобритания): там он является формальным главой только исполнительной власти. В других государствах монархи приспособили для своих целей современные формы народовластия и правят на основании конституций (Иордания) или других нормативных актов (Саудовская Аравия).

Институт президента функционирует более 200 лет, по сравнению с монархией это время вряд ли можно назвать значительным. В различных государствах президенты обладают различными полномочиям, избираются в различном порядке; существуют различные сроки президентства, различные типы отстранения президента от власти, различными являются и взаимоотношения президента с другими органами государственной власти. Возникновение президентства тесно связано с историей государственности США. Целью создания этого института была организация независимой от парламента выборной исполнительной власти в противовес реакционной и недемократической монархии.

Нельзя, однако, утверждать, что президентство является однозначным признаком демократии, а монархия – признаком авторитаризма: в мире достаточно вполне демократичных монархов и президентов-диктаторов. Но переход от монархии к республике считается значительным сдвигом к демократизации общества.

В России пост президента был учрежден на основании итогов референдума 17 марта 1991 г. Избрание первого Президента РСФСР произошло на всенародных выборах 12 июня 1991 г. Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Подобное положение президента вступало в противоречие с Конституцией РСФСР, передававшей все государственные полномочию Съезду Советов РСФСР, что, в конечном счете, и вызвало конституционный кризис, разразившийся летом 1993 г. и приведший к роспуску Съезда в результате столкновения между сторонниками парламента и вооруженными силами. Вследствие этих событий была принята ныне действующая Конституция РФ.

Президент Российской Федерации является главой государства; он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, на основании Конституции принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; на основании Конституции и федеральных законов определяет основные направления внешней и внутренней политики государства; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (пп. 1–4 ст. 80 Конституции РФ). Таким образом определен статус президента в нашей стране.

Институт президентства имеет три формы: индивидуальную, коллективную и смешанную. Коллективная и смешанная формы были созданы в странах тоталитарного социализма для имитации дифференцирования власти, но на деле в государствах с неиндивидуальным президентством институт президента служит ширмой для концентрации власти в других руках.

Для индивидуальной президентуры существуют определенные конституционные ограничения, которые устанавливают порядок выборов и требования к кандидатам в президенты. К числу этих требований относятся следующие: гражданство данного государства (в ряде случаев это гражданство должно быть единственным), обладание всеми гражданскими и политическими правами, достижение определенного возраста, недостижение предельного возраста, определенный срок проживания в стране, рождение в этой стране, наличие того или иного уровня образования. Важным ограничением является содержащееся в конституциях ряда стран положение о невозможности для президента занимать свой пост более определенного количества сроков подряд (чаще всего двух).

В Российской Федерации Президент избирается на четыре года (п. 1 ст. 81 Конституции РФ). Им может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (п. 2 ст. 81 Конституции РФ). Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд (п. 3 ст. 81 Конституции РФ). В российском законодательстве не предусмотрены ограничения по поводу второго гражданства, предельного возраста (хотя ранее эта норма существовала), рождения в стране и уровня образования.

Иногда президентство возникает вследствие самосоздания в ходе переворота, что, тем не менее, требует последующей легитимации. Чаще всего президента выбирают согласно конституции на альтернативной основе, хотя есть страны и с безальтернативным выбором (до недавнего времени – Египет). В большинстве стран президенты выбираются на прямых всенародных выборах по мажоритарной системе в два тура. Применяется и система всенародных выборов в один тур, когда избиратель, имея несколько голосов, распределяет их между кандидатами (побеждает получивший простое большинство). Иногда второй тур выборов в случае ненабора абсолютного большинства в первом туре осуществляет парламент из числа кандидатов, набравших большее число голосов. Существует и система косвенных выборов президента, в рамках которой главу государства избирают либо избираемые народом выборщики, либо специальные временные органы, либо парламенты135. Коллегия выборщиков создается для учета федеративного устройства государства, а выборные органы избирают президентов, как правило, в парламентских республиках, где этот пост не имеет большого значения.