3.2.3. Полномочия палат

Сами названия палат – «верхняя» и «нижняя» – пришли из английского парламента, где заседали, соответственно, аристократы и простолюдины. Это не соответствует современному положению вещей, ибо в настоящее время реальная политическая власть в большей мере сосредоточена как раз в нижней палате, в то время как верхняя занимается по большей части региональным (или сословным) представительством.

Процедуры выборов в верхнюю палату парламента в разных государствах различаются. Допускаются прямые и косвенные выборы; назначение органами региональной власти; иногда в верхнюю палату наряду с региональными представителями избираются и представители от государства в целом.

Главной целью верхней палаты является согласование интересов на уровне отдельных регионов государства. При ее помощи интересы регионов учитываются в законотворческой деятельности центра, а потому федеративные государства с однопалатным высшим законодательным органом не могут быть признаны полностью федеративными. Унитарные государства, в которых существует «палата регионов» (например, Испания), на деле являются государствами с гораздо более демократичными отношениями между регионами, чем однопалатные федерации.

Впрочем, в некоторых случаях верхняя палата может выступать в роли инструмента исполнительной власти, который используется для того, чтобы ограничить реальную демократию, представленную в нижней палате, при помощи послушных региональной власти представителей в верхней палате. Подобной цели на заре английского парламентаризма служила палата лордов. Аристократия могла препятствовать развитию общественных отношений в направлении, которое ее не устраивало. Хотя в настоящее время подобная возможность формально у нее сохранилась (взять хотя бы решение о запрете псовой охоты, которое она заблокировала), в целом традиционным стало снижение ее влияния в политической жизни страны. В то же время верхняя палата парламента Беларуси (совет республики) в настоящее время используется для этих целей, так как процесс выборов ее членов полностью подконтролен местным администрациям, а через них и президенту.

Нижние палаты высших законодательных органов власти имеют больше силы, чем верхние, или равны им по полномочиям. Существует четыре исключения из этого правила: верхняя палата имеет больше полномочий в парламентах Беларуси, Нигерии, США и Филиппин.

Распределение полномочий между палатами строится по следующей схеме. Реальная законотворческая деятельность осуществляется нижней палатой, в то время как верхняя палата налагает вето или вносит свои поправки в принимаемые законы. В ряде стран верхняя палата обладает только возможностью отклонения принятых нижней палатой законодательных актов. В некоторых странах существуют ограничения по поводу того, какие законодательные акты могут быть отвергнуты верхней палатой. Например, в Великобритании палата лордов не может отклонять законы, касающиеся финансовых вопросов и принятые на основании предвыборного манифеста победившей партии.

В некоторых государствах верхняя палата может лишь временно приостановить вступление в силу законодательных актов (во Франции – на месяц по финансовым законопроектам и на год по остальным). В отдельных случаях нижняя палата может преодолеть вето верхней палаты квалифицированным большинством голосов (Польша, Германия). Существуют, впрочем, и страны, где вето верхней палаты обладает исключительным значением (США) и в области принятия некоторых решений (не касающихся финансовой сферы) требуется ее обязательное согласие.

В федеративных государствах соотношение полномочий палат парламента является хорошей иллюстрацией функционирования федеративной модели и действительного присутствия демократии в политической жизни страны. Чем более стабильна федеративная конструкция, чем выше демократия в отношениях между центром и регионами, тем сильнее верхняя палата парламента по сравнению с нижней. Государства со слабой верхней палатой являются государствами со слабым федерализмом, мало отличающимся от однопалатного.

Здесь является показательным пример США. Американский федерализм возник из свободного союза североамериканских колоний, объединившихся в борьбе с английским колониализмом. Первоначально степень интеграции штатов была крайне незначительной, и лишь с течением времени общефедеральные органы власти смогли перераспределить власть в свою пользу. Тем не менее традиционная самостоятельность отдельных штатов продолжает оставаться крайне высокой.

Огромное число современных федераций не возникали на основании свободного волеизъявления регионов, а трансформировались из унитарных государств, в которых произошло значительное ослабление центральной власти, а потому сам процесс перераспределения полномочий носил характер «уступки», которую, естественно, стремятся впоследствии максимально нивелировать.