3.1.3. Исполнительная власть в недемократических государствах

Коммунистическая форма организации исполнительной власти впервые была создана в нашей стране и длительное время господствовала в ней. В настоящее время она существует в пяти государствах.

Уже на заре становления коммунистического государства в СССР сложилась двойственная система органов управления. Фактически возникли две системы управления: государственная и партийная. Это было связано с необходимостью для захвативших власть коммунистов первоначально маскировать свое стремление к монопольному обладанию ею и создавать видимость демократичности государства, так как стремление к народовластию и демократии было доминирующим в российском обществе в период революции 1917 г. и последовавшей за этим Гражданской войны. Именно обещание подлинного народовластия, равноправия наций, отсутствия всякого угнетения и гарантировало большевикам окончательную победу в политическом противостоянии.

Органы государственного управления, сложившиеся после Гражданской войны и образования в 1922 г. Советского Союза, имели многие формальные признаки парламентской демократии, а в государственном устройстве постулировался федерализм. Должность главы государства формально закреплялась за председателем Верховного Совета, а правительство было подотчетно этому же Верховному Совету.

Параллельно с подобной системой государственного управления складывалась система партийного управления, в основу которой был положен принцип «демократического централизма», лишивший эту организацию подлинной демократичности и позволивший сконцентрировать высшую власть в государстве на самой вершине политической пирамиды. В свою очередь в партии формальная власть принадлежала высшим политическим органам (политбюро, оргбюро, секретариат), но ввиду расплывчатости принципа «демократического централизма» формальное подчинение этих органов Съездам партии делало возможным формирования системы единовластия в лице человека, способного сконцентрировать в своих руках подбор и расстановку кадров.

Так как партия доминировала над государством, то заложенные в государственное управление демократические механизмы в действительности не функционировали, жесткий централизм партийной власти обеспечивал тотальный контроль партии над всеми вопросами управления в СССР.

Формально исполнительная власть в коммунистических государствах полностью подчинена законодательной, так как законодательные органы могут принимать к рассмотрению и решать любые вопросы государственного управления. Но поскольку сама законодательная власть фактически полностью зависит от партийного руководства, то отсутствие независимости исполнительной власти на деле оборачивается еще большим отсутствием независимости власти законодательной. И если ранее должности в системах государственного и партийного управления совмещались редко, то в настоящее время, как правило, фактические лидеры коммунистических партий занимают и высшие государственные посты, причем как раз в системе исполнительной власти, что на деле означает полное подавление исполнительной власти властью законодательной.

Так, например, председатель КНР Ху Цзин Тао полностью подчинен в своей деятельности всекитайскому собранию народных представителей (местному высшему законодательному органу власти). Но деятельность ВСНП направляется Коммунистической партией Китая, которой руководит генеральный секретарь – тот же Ху Цзин Тао, благодаря чему его формальное подчинение на самом деле означает скрытое управление и за ширмой демократической парламентской власти скрывается всевластие КПК в лице ее лидеров. В настоящее время руководство исполнительной властью в коммунистических государствах (за исключением Кубы) скорее коллегиально и роль руководителя партии ниже, чем была еще недавно.

Организация исполнительной власти в ряде государств, которые могут быть отнесены к национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и исламско-националистическим режимам, условно может быть обозначена как неограниченная президентская форма.

В отличие от господства государственной идеологии в коммунистических государствах, в государствах с неограниченной президентской формой организации исполнительной власти определяющую роль играют национальные интересы, проводником которых и выступает национальный лидер, чье господство во многом обусловлено его способностью представлять эти интересы.

Подавляющее большинство неограниченных президентских республик были образованы относительно недавно, и в них продолжает сохраняться стремление к утверждению национальной самоидентичности (Эритрея. Экваториальная Гвинея, Азербайджан и т. д.). В некоторых государствах приход к власти харизматичного лидера произошел вследствие гражданской войны, которую удалось остановить только путем отказа от демократии (Таджикистан, Руанда, Сирия и т. д.), оказавшейся нежизнеспособной из-за сильных общественных противоречий, в основном межэтнических.

Неограниченные президентские республики представляют собой достаточно широкий спектр конкретных политических ситуаций. Например, в некоторых государствах действующие лидеры достигли своего положения путем кровавого военного переворота, а сами государства очень неустойчивы (Азербайджан, Конго, Ирак, Ливия, Сирия). Другие были истощены гражданскими войнами и пограничными мятежами (Афганистан, Эритрея, Ирак, Руанда, Таджикистан). Некоторые – такие, как Казахстан, Мальдивы, Сенегал, – характеризуются политической стабильностью.

Главной характерной чертой неограниченной президентской формы организации исполнительной власти является полное отсутствие реального политического выбора, альтернативы господствующему политическому курсу, причем курс этот связывается не с господством определенной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политической жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть представления о национальном интересе, сложившиеся в стране. Авторитарные лидеры подобного типа сочетают различные средства управления государством – от грубой военной силы до массового внушения через средства массовой информации, контролируемые властью.

Подобные формы организации власти не подразумевают распределения ответственности между соратниками по правящей верхушке. Политические лидеры государств неограниченной президентской формы склонны избегать назначения на ключевые государственные посты сильных и харизматичных лидеров, а потому реальное управление зачастую сталкивается с высоким уровнем некомпетентности управляющих высшего звена. Кроме того, отсутствие мощной устойчивой базы подобного лидера в обществе (вроде армии или партии, представляющей самостоятельную силу) делает такие общества нестабильными и чрезвычайно зависимыми от политической конъюнктуры. О неустойчивости харизматической власти писал еще М. Вебер.

Военная форма организации исполнительной власти сходна с коммунистической тем, что в государственном управлении фактически складываются две параллельные структуры, которые это управление и осуществляют. Одна из них – это формальная государственная система властных органов, которая зачастую практически в неприкосновенном виде сохраняется от предшествующего режима, на смену которому и приходят военные в ходе переворота. Поэтому во многих государствах, находящихся под правлением военных, сохраняются формальные демократические институты.

Существует дополнительная система организации властного управления в стране, костяком которой выступает сама армия (по аналогии с властной вертикалью партийных органов при коммунистическом правлении). Внутри армии поддерживается строгая военная дисциплина и беспрекословное подчинение приказам вышестоящего начальства. В ситуации, когда ключевые государственные посты в исполнительной власти занимают военные, продолжающие свою службу в армии, обеспечивается полная подконтрольность военной хунте всех институтов исполнительной власти. Данная схема, конечно, не распространяется на законодательные органы власти, а поэтому армии приходится изобретать дополнительные механизмы, при помощи которых она обеспечивает контроль над законодателями.

В некоторых случаях это приводит к временному приостановлению деятельности органов законодательной власти, но чаще, как это произошло, например, в Индонезии при Сухарто (1967–1998), руководители армии формируют или подчиняют себе марионеточную политическую партию, которая служит их интересам в выборном процессе и обеспечивает господство в законодательном органе власти. Именно такие военные правления оказываются наиболее устойчивыми и способными к проведению долгосрочной прогрессивной политики. Военные же режимы, пытающиеся обеспечить свое господство только при помощи грубой военной силы, рано или поздно утрачивают власть (в пример можно привести судьбу нигерийских военных диктаторов И. Бабангиды и С. Абачи).

Военная форма организации исполнительной власти, если она подкрепляется адекватным контролем над законодательными органами власти, может успешно осуществлять государственное управление. Зачастую такие режимы приходят к власти в периоды гражданских кризисов, сильных политических противоречий и конфликтов. В некоторых случаях это происходит, когда гражданская форма правления исчерпывает себя, приводя к недееспособности государственного аппарата управления. В этом случае эффективная политика по преодолению кризиса, умеренность в осуществлении политического подавления в стране, склонность к комбинированию силовых методов с манипулятивными может создать для военного диктатора возможность со временем сохранить свою власть при переходе к гражданскому правлению, выиграв на происходящих в стране демократических выборах (например, Дж. Роулингс в Гане и Б. Капраоре в Буркина-Фасо).

Кроме восьми военных режимов управления, существующих в настоящее время (Бурунди, Гвинея-Бисау, Демократическая Республика Конго, Коморские острова, Мьянма, Нигер, Сомали, Судан), можно отметить значительное число государств с иными формами организации исполнительной власти, в которых военные сохраняют большое влияние, а иногда и оказываются важным механизмом при смене персонального состава верхушки аппарата государственного управления (Таиланд, Парагвай, Перу, Гватемала и т. д.). Во этих странах иногда возникали периоды военного правления как средства стабилизировать положение дел в стране после бездарного правления гражданской администрации (например, в Чили при А. Пиночете), или же они лишь недавно отошли от правления военных под внешнеполитическим давлением, отчего все важные признаки подобной формы организации исполнительной власти продолжают сохраняться.

Абсолютистская форма организации исполнительной власти характеризуется полным доминированием исполнительной власти и ее главы в политическом управлении страной. В этом отношении она родственна неограниченной президентской форме власти, но в отличие от последней глава государства здесь приобрел свое положение не благодаря его индивидуальной харизме, которая позволила ему совершить переворот или же победить на выборах. В абсолютистских государствах положение главы государства определено традицией, легитимированной в последнее время основополагающими законами (чаще всего конституциями).

Абсолютистские государства созданы по существовавшему еще недавно и безусловно доминировавшему до Просвещения традиционному типу власти (в классификации М. Вебера). В период колониального господства все эти государства (кроме Ватикана) оказались в сфере влияния Британской империи и сохранили свое политическое устройство благодаря соглашению с высшими органами власти метрополии. Впоследствии они сохранили тесные связи с Британией, благодаря которым зачастую и продолжают препятствовать демократическим преобразованиям.

В Ватикане абсолютизм является следствием сложившегося порядка управления католической церковью, а так как гражданство в этом государстве – дело добровольное, то вопрос демократизации режима не поднимается.

В девяти из одиннадцати абсолютистских государств не существует политических партий. Исключение составляют Свазиленд, где правящая партия, как и в странах неограниченной президентской формы организации исполнительной власти, обслуживает интересы правителя, и Иордания, где в 1991 г. были проведены многопартийные выборы.

В Иордании существует конституция и сильный законодательный орган власти, так что можно говорить об эволюции этого государства в сторону демократии. Такие же процессы протекают в настоящее время и в Бутане, где с 1998 г. король пошел на ряд ограничений собственной власти и согласился на формирование правительства, подотчетного парламенту.

Большая часть абсолютистских государств расположена на Ближнем Востоке, где господствующей религией является ислам, а также имеются в наличии богатые залежи нефти и газа, что обеспечивает этим странам, при относительно небольшой численности населения, крайне высокий уровень ВВП (таковы 7 из 11 абсолютистских государств). Таким образом эти страны могут обеспечить высокий доход для подавляющего числа своих граждан, что обеспечивает им политическую и социальную стабильность.

В абсолютных монархиях, кроме Ватикана, существует система, когда управление страной осуществляется одним человеком (в Саудовской Аравии – семьей). Именно этот человек и сосредотачивает в своем ведении принятие решений по ключевым вопросам текущей жизни страны. В этом отношении абсолютизм допускает еще большую концентрацию государственной власти, нежели неограниченная президентская республика, так как монарх не должен считаться с национальными интересами, которые выступают идеологической подоплекой власти неограниченного президента, но может управлять ими. Кроме того, в конституциях неограниченных президентских республик все же существуют формальные механизмы отстранения главы государства от власти, законодательные же акты абсолютных монархий чаще всего не допускают подобного.

Особым примером абсолютистского управления выступают Объединенные Арабские Эмираты – государство, в котором демократия существует на уровне федерального центра, так как правители отдельных эмиратов выбирают главу государства, но при этом каждый из эмиратов является полноценной абсолютной монархией.

Зачастую в абсолютистских государствах ключевые посты в органах исполнительной власти занимают ближайшие родственники монарха, его друзья и выдвиженцы, а законодательные органы, если такие имеются, оказываются вынужденными сотрудничать с теми деятелями исполнительной власти, которых представит им монарх.