3.5.4. Система государственной службы в Японии и Китае

Государственная служба в Японии возникла после окончания Второй Мировой войны под давлением американской оккупационной администрации, а потому ее конкретное воплощение совмещает черты, свойственные традиционной японской культуре, с явными заимствованиями западных (прежде всего, американских) образцов.

В Японии к государственным служащим относятся не только работники административного аппарата, но и работники государственных предприятий, служащие государственных железных дорог, работники телевидения, государственных и общественных (муниципальных) школ, военнослужащие «сил самообороны», сотрудники полиции и пожарной службы. Вместе с тем численность государственных служащих в этой стране невелика из-за небольшого размера государственного сектора.

В зависимости от рода исполняемых функций находящееся на государственной службе лицо может быть отнесено к категории обычной и особой службы. Работники обычной службы составляют самую большую часть чиновников, ими становятся после сдачи экзамена на должность. Жалование этих чиновников определяется стандартной шкалой в зависимости от категории (их 7), к которой чиновник относится. К чиновникам особой службы относятся политические чиновники и некоторые должностные лица (например, члены Академии наук), чье пребывание в должности не подчиняется принятому «табелю о рангах»⁷².

Конкурсные экзамены на должность проводятся в режиме открытых дверей, об их проведении общество информируется через СМИ. Впервые сдающие экзамен делятся на три потока: окончившие высшие учебные заведения, имеющие неполное высшее образование, окончившие средние учебные заведения. Только соискатели первой группы в случае сдачи экзамена зачисляются в категорию «квалифицированных служащих». Желающие занимать административные должности сдают экзамен по усложненной программе. Повышения по должности тоже осуществляются на основании экзаменов, которые проводятся каждый год. Ограничением может служить только образовательный ценз. Успешная сдача экзамена приводит соискателя к испытательному сроку, после прохождения которого он получает должность.

Чиновники первой категории подразделяются на восемь рангов, в состав каждого из которых входит 15 разрядов. Ранг зависит от должности, разряд – от стажа работы, уровня образования, служебных характеристик. Именно разряд и ранг определяют конкретную зарплату служащего. Реальная власть принадлежит привилегированным чиновникам трех высших рангов, все же остальные являются простыми исполнителями властных распоряжений. Существующая в Японии система пожизненного найма приводит к тому, что чиновники редко переходят из ведомства в ведомство, зато часто перемещаются внутри своего ведомства с места на место.

Спецификой государственной службы Японии является культ образованности. Чиновники, имеющие университетские дипломы, значительно быстрее перемещаются по карьерной лестнице. Скорость перемещения зависит от ранга университета. Наиболее уважаемым из всех является Токийский.

Японские государственные служащие значительно ущемлены в политических и трудовых правах, им запрещено участвовать в забастовках, баллотироваться на выборах и заниматься политическим консультированием. Вместе с тем они имеют и привилегии.

Достаточно интересно сравнить системы управления либерально-демократических стран с государствами, которые не могут быть названы демократическими в плане существования в них института государственной службы. Тем большее значение имеет опыт Китайской Народной Республики, в которой система государственной службы была создана совсем недавно.

Разработка ее была поручена Министерству кадров Госсовета КНР в 80-е гг. XX в. В 1987 г. первый вариант положения о статусе государственных служащих был выработан и разослан для обсуждения. Документ был одобрен в 1993 г., после чего началось его внедрение, рассчитанное на три года. Таким образом, система госслужбы была создана на основании длительной теоретической и экспериментальной проработки и внедрялась сверху вниз, то есть первыми под новое положение о статусе государственных служащих подпали высшие чиновники государства.

К государственным служащим в Китае относятся «…только работники, занимающие штатные должности в административном аппарате»⁷³. Новый статус определял повышенные требования к данной категории работников, но вместе с тем и систему защиты их прав.

Государственные служащие не могут быть смещены с должности без законного основания и вне законной процедуры. В то же время им запрещается распространять высказывания, порочащие авторитет правительства; организовывать мероприятия, направленные против правительства, и участвовать в них; организовывать забастовки и участвовать в них; противодействовать указаниям вышестоящих инстанций; зажимать критику или мстить. Государственным служащим не разрешается участвовать в хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Существуют и требования морального порядка, ряд из них направлен на использование родственных отношений и коррупции⁷⁴.

Государственные служащие поощряются объявлением благодарностей, присуждением наград, присвоением почетных званий, что сопровождается материальным вознаграждением. Наказываются они предупреждением, выговором, строгим выговором, понижением в ранге, отстранением от должности (с понижением ранга и оклада), увольнением.

Для государственных служащих Китая введено 15 рангов. К первому рангу относится только премьер Госсовета, его заместители и члены Госсовета – ко 2–3 рангам, министры и руководители провинциального звена – к 3–4 рангам. Нижние ранги (10–15) занимают делопроизводители.

Государственные должности делятся на руководящие и неруководящие. Неруководящие должности заполняются на основании открытых экзаменов, вся информация о которых публикуется в средствах массовой информации. Существуют льготы для национальных меньшинств (только в административных органах автономий). Предусмотрена гибкая система испытательных сроков и временных назначений для неопытных кадров. Порядок замещения высших руководящих должностей предусмотрен конституцией и законами КНР. Замещение руководящих должностей среднего ранга происходит повышением или переводом, что связано с дополнительным обучением.

Существует система ежегодных аттестаций служащих. Увольнение осуществляется в специальном порядке на четко прописанных основаниях: если чиновник два раза подряд признан несоответствующим должности на аттестации; отказался перейти на другую должность, не справляясь с данной; отказался подчиниться новому назначению, связанному со структурной реорганизацией или сокращением штатов; имеет прогулы без уважительной причины более 15 суток подряд или более 30 суток в течение года; не выполняет должностных обязанностей, не соблюдает дисциплины, несмотря на сделанные предупреждения.

Существует система ротации кадров внутри каждого ведомства и между ними. Заработная плата государственного служащего складывается из должностного оклада, оплаты за ранг, базисной ставки и оплаты за выслугу лет. Существуют районные и прочие коэффициенты.

В Китае господство Коммунистической партии снимает проблему с разграничением политических и административных должностей, которое просто отсутствует, и поэтому система государственной службы полностью совпадает с политической системой. Политическая нейтральность чиновников не приветствуется.

Сравнение государственных служб различных стран мира показывает, что система государственной службы и обеспечивающее ее устойчивость законодательство служит сохранению стабильности управления в государстве, где существует постоянная смена политических элит. Устойчивая система государственной службы не только защищает права управленцев среднего и низшего звена от изменения политической конъюнктуры, но и способствует сохранению в системе управления профессиональных квалифицированных кадров, что способствует эффективности управления.

В однопартийных государствах система государственной службы поглощается политической системой. Ввиду несменяемости политического руководства может быть организована система непрерывного карьерного роста вплоть до самых высших должностей. В этом случае систему продвижения управленцев обеспечивает правящая партия, которая формирует кадровый резерв государства и позволяет отобрать соответствующих лиц для занятия ответственных должностей. Система государственной службы в этом случае не нужна.

Пример КНР является показательным в этом отношении, так как почти на всем протяжении коммунистической истории этого государства его власти не испытывали необходимости создания системы государственной службы, и только в последнее время такая система начала формироваться. Это новшество должно оцениваться в свете того политического курса, который был избран политическим руководством Коммунистической партии Китая и которому оно продолжает следовать.

Это связано с постепенной ревизией марксистской идеологии, показавшей свою непригодность в плане создания устойчивой политической системы. Современная идеология китайских коммунистов уже достаточно далеко отошла от исходного образца и все более заменяется традиционной конфуцианской идеологией. В этих условиях Коммунистическая партия продолжает оставаться базовой организационной силой общества несмотря на полную замену ее идеологического основания. Возрождение конфуцианского общества требует создания независимого чиновничества как главного стабилизирующего фактора общества.

Контрольные вопросы:

1. Каково главное требование к системе государственной службы?

2. К чему приводит нечеткое разделение системы государственной службы и политической системы?

3. В чем смысл реформ 1883 г. в США?

4. Какие должностные лица входят в систему государственной службы Великобритании?

5. По каким принципам организована система государственной службы во Франции?

6. Каковы ранги чиновников в Германии?

7. Охарактеризуйте скандинавскую модель государственной службы.

8. Как проходит конкурс на замещение должности в государственной службе Японии?

9. Какие ограничения прав существуют для чиновника в Китае?

Задания для углубленного изучения:

1. Охарактеризуйте различия в положении политика и чиновника в современных развитых государствах.

2. Почему в США нет единой системы государственной службы?

3. Почему в Японии к системе государственной службы относятся работники государственного сектора экономики?