МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.3.1. Институт правительства в системе исполнительной власти Российской Федерации

Основную массу исполнительно-распорядительных полномочий в Российской Федерации выполняет Правительство РФ, как об этом указано в п. 1 ст. 110 Конституции РФ. Существуют и многие другие органы, которые осуществляют исполнительную власть, но (если они осуществляют исполнительную власть на федеральном уровне) на основании поручений Правительства РФ или Президента РФ. На уровне субъектов федерации существуют собственные правительства (в некоторых субъектах), а в остальных исполнительная власть сосредоточена в руках глав администраций субъекта (президентов и губернаторов) или их администраций.

В пределах исключительных полномочий Российской Федерации и совместных полномочий федерации и субъекта федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти. Это означает, что все они находятся в иерархическом отношении и подчиняются вышестоящим инстанциям. В то же время эта властная вертикаль не является абсолютной: в пределах исключительных полномочий субъекта федерации его органы исполнительной власти не подчиняются органам исполнительной власти федерации по принципу властной вертикали, единство правового пространства здесь достигается через принцип верховенства федерального права и Конституции РФ.

Мировая практика знает различные виды правительств. С точки зрения партийности правительства бывают однопартийные, двухпартийные, коалиционные, правительства меньшинства и беспартийные.

Однопартийные правительства возникают, как правило, в дуалистических монархиях и почти всегда – в президентских республиках. Такие правительства складываются в парламентских государствах в условиях, когда какая-нибудь партия оказывается в большинстве в парламенте, а также в однопартийных государствах.

Двухпартийные правительства складываются в парламентских государствах в условиях, когда победившая партия не имеет большинства, но может получить его, вступив в союз с небольшой партией.

Коалиционное правительство возникает в условиях, когда голоса в парламенте сильно раздроблены между множеством партий и есть необходимость для получения вотума парламентского большинства включить в состав правительства представителей многих из них.

Правительство парламентского меньшинства возникает, когда создать коалицию не удается: партии, поддерживающие правительство, находятся в меньшинстве, но часть партий, необходимая для большинства, обещает поддерживать его на определенных условиях.

Беспартийным является «правительство профессионалов», которые подбираются не на основании партийной принадлежности, а на основании компетентности. При этом они или вообще не состоят ни в какой партии, или не подчиняются партийной дисциплине при принятии управленческих решений (в некоторых случаях они на время могут приостанавливать свое членство в партии)^¹⁵⁴.

В исключительных случаях возникает временное правительство (формируемое в нарушение конституционных процедур в условиях утраты властью легитимности) и правительство национального единства (формируется с участием широких кругов общественности и широкого спектра политических сил).

Правительство Российской Федерации в своей истории было либо однопартийным, либо беспартийным, хотя известны случаи приглашения в правительство членов оппозиционных партий (ЛДПР, КПРФ и т. д.). Впрочем, говорить об определенном виде правительства затруднительно ввиду неразвитости партийной системы в РФ. Большинство партий власти складывались перед выборами и включали всех членов правительства, которые были ими еще до возникновения этих партий. Поэтому скорее можно считать Правительство РФ беспартийным с элементами однопартийности, которая проявляется в общности взглядов, а не в принадлежности к одной партии.

Конкретные полномочия правительства осуществляются различными министерствами и ведомствами, созданными в рамках правительства. Правительство состоит из федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб, комиссий, агентств, органов надзора.

В основном работа правительственных ведомств организована по функциональному признаку. В деятельности правительства можно выделить четыре основных функциональных блока:

Экономический. Он включает в себя основные направления развития отечественной экономики, сосредоточенного вокруг основных отраслей: топливно-энергетической, строительства, промышленности, финансов, транспорта и т. д.
Административно-политический. Он направлен на обеспечение условий развития государства (внутренних и внешних), удовлетворение интересов граждан и защиту их прав и т. д.
Социальный. Сюда входит разработка и реализация социальной политики государства (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и т. д.), направленной на сохранении стабильности в обществе, соблюдении справедливости и защите прав человека.
Контрольный. Это контрольные органы, существующие в рамках правительственного аппарата, ответственные за проведение правительственной политики и координирующие отношения между хозяйствующими субъектами.

В Конституции СССР и РСФСР был указан конкретный список министерств и ведомств, входящих в состав правительства, что значительно осложняло возможности гибкого регулирования общественной жизни, так как в процессе общественного развития периодически возникает необходимость изменения структуры правительства. В СССР это вынуждало делать поправки в Конституцию. Во избежание этого сегодня в России конкретный состав правительства не указан ни в Конституции, ни в законе о правительстве. В Российской Федерации структура правительства устанавливается указами президента на основании предложений утвержденного Государственной Думой Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ).

Статус министерств и ведомств значительно различается. Министерствами руководит министр, член Правительства РФ, который присутствует на заседаниях правительства с правом решающего голоса. Руководители ведомств входят в состав правительства только если они действуют на правах министра, все остальные руководители ведомств присутствуют на заседаниях правительства по приглашению и с правом совещательного голоса^¹⁵⁵. Министры и руководители ведомств обладают в рамках управляемых ими подразделений правительства правом единоначального руководства.

В каждом подразделении правительства существует коллегия с совещательным голосом. В некоторых государствах (как в России) коллегия министерства подбирается самим министром и полностью подконтрольна ему. В других состав такой коллегии утверждается правительством и в случае ее несогласия с решением министра вопрос может быть рассмотрен на заседании самого правительства.

В западных демократических государствах политическая сфера и сфера государственной службы жестко отделены друг от друга, как уже было описано выше. Министры и руководители ведомств являются «политическими чиновниками», которые назначаются на свои места в результате политического решения и так же освобождаются от своей должности. Низовой же состав управляемых министерств (начиная с заместителей) относится к государственной службе и сохраняет свои места в случае смены власти. Именно они осуществляют управление текущими делами министерства, в то время как министр осуществляет политическое руководство и проводит в нем линию власти.

В нашей стране граница между политической сферой и сферой госслужбы размыта.

Содержание