МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.2.4. Структура системы государственного управления. Государственный аппарат

Структура – форма организации системы, совокупность и единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами, а также совокупность органов управления, обеспечивающих выполнение некоторых функций, необходимых для достижения поставленных целей.

Структура любой системы исчерпывающим образом характеризует эту систему с точки зрения ее системного единства.

Элементы системы государственного управления в составе системы образуют иерархические уровни управления и горизонтальные блоки управления, между которыми существуют вертикальные и горизонтальные связи, что позволяет нам представлять систему государственного управления состоящей из входящих в нее сложных элементов – подсистем.

Элементы системы государственного управления можно выделять по различным классификационным признакам. Наиболее перспективным является выделение подсистем на основании природы входящих в них элементов, так как достаточно очевидно, что однородные элементы по своей природе в системе действуют комплексно.

На этом основании можно выделить шесть подсистем, которые составляют систему государственного управления^⁹:

Институциональная подсистема. Совокупность органов власти и управления, учреждений и институтов, обеспечивающих деятельность по государственному управлению. Институциональная подсистема включает в себя активные органы, осуществляющие управление.
Нормативно-правовая подсистема. Совокупность нормативно-правовых документов, на основании которых осуществляется государственное управление.
Функционально-структурная подсистема. Система распределения функций между различными структурными элементами системы государственного управления.
Коммуникативная подсистема. Совокупность отношений между субъектами управления, между ними и общественными организациями и институтами, между ними и отдельными гражданами.
Профессионально-кадровая подсистема. Система подготовки и отбора кадров для органов государственного управления.
Профессионально-культурная подсистема. Система этических и культурных представлений, исповедуемых деятелями управленческого аппарата в профессиональной сфере.

Как легко убедиться, основополагающими здесь являются первые две подсистемы – институциональная и нормативно-правовая, – и изучение системы государственного управления по преимуществу сосредоточивается именно на них. Остальные подсистемы выступают как вспомогательные. Тем не менее формирование эффективно действующей системы государственного управления требует от нас должной степени организации всех подсистем этой системы, построения наиболее успешной структуры каждой из них. (Подробнее о подсистемах см. в § 5.7.)

Рассмотрим в общих чертах институциональную подсистему системы государственного управления, которая носит название «государственный аппарат».

Государственный аппарат – это система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих различные формы государственного воздействия на общество.

Структура государственного аппарата определяется подходом к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность) и политико-территориальной организацией. В государственном аппарате выделяют лица и органы, осуществляющие власть, и лица и органы, обслуживающие тех, кто власть осуществляет^¹⁰.

Среди органов, осуществляющих власть, выделяют органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органами законодательной власти являются, как правило, общегосударственные парламенты, носящие в различных государствах разные названия. В федеративных (конфедеративных) государствах и в государствах, имеющих в своем составе автономии, существуют также законодательные органы субъектов федерации и автономий, входящих в состав государства. В ряде государств имеются надпарламентские законодательные органы (Туркмения, Индонезия).

Исполнительная власть формально принадлежит главе государства (в монархии это монарх, в республике – президент), в то время как фактически могут существовать различные формы распределения полномочий между главой государства и главой правительства (премьер-министром). К исполнительной ветви власти примыкают армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка, контрразведка, тюрьмы.

Судебный аппарат представляют судьи и обслуживающие суды технические служащие, а кроме того, прокуроры, судебные коменданты, приставы и (в некоторых странах) следственные судьи.

Подробнее об организации законодательной, исполнительной и судебной власти – в соответствующих главах учебника.

Кроме государственного аппарата, относящегося к трем ветвям власти, существуют и другие органы, не входящие в структуру органов этих властей. Сюда относятся органы с особым статусом, прежде всего избирательные и контрольные. В Российской Федерации это Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека, Центральный банк. В России также прокуратура обособлена от судов и не входит в государственный аппарат судебной власти.

В органах государственной власти различают должности общей и отраслевой компетенции; центральные, региональные и местные органы, коллегиальные и единоличные.

Внутри государственного аппарата выделяют государственные организации, государственные органы и государственных служащих.

Государственный орган – это самостоятельная структурная единица государственной власти, которая наделена внешними по отношению к себе управленческими функциями.
К государственным организациям относятся государственные учреждения и предприятия, которые осуществляют только внутреннее управление и не осуществляют внешних управленческих функций.
Государственным служащим является лицо, находящееся на государственной службе и обеспечивающее полномочия государственных органов.

Полномочия государственного служащего определяются государственной должностью – штатной единицей в составе государственного органа с определенным кругом прав и обязанностей.

Эффективность любой системы, в том числе системы государственного управления, определяется рядом принципиальных факторов, связанных с ее структурной организацией:

Организационная структура должна соответствовать цели деятельности и тактике ее достижения.
В структуре должны быть однозначно определены права и обязанности каждого элемента системы, каждого из ее иерархических уровней.

Оптимальность созданной структуры обеспечивает длительное и эффективное существование данной системы.

В настоящее время в мире происходят постепенная эволюция систем государственного управления, связанная с эволюцией общества. Наиболее важные ее тенденции охватывают все государства и существующие в них органы государственной власти. Это связано с глобализацией современного общества, при которой критерии эффективности зачастую не только являются определяющими внутри государства, но и четко обозначают его место и роль в мировом сообществе.

Одной из таких тенденций является постоянное усложнение государственного управления, что неизбежно приводит к усложнению его системы. Это связано со значительным повышением уровня индустриализации экономики, увеличением доли умственного труда в производстве. Все это заставляет государство искать новые формы и средства социального управления, заниматься подготовкой квалифицированного персонала^¹¹.

Для обеспечения эффективной обратной связи между подчиненным и руководителем и должного качества и приемлемости принимаемых решений в настоящее время совершается переход от административных к интеллектуальным методам управления. Считается, что подобный подход обеспечивает творческое и гармоничное взаимодействие руководителя и подчиненного через систему прямых и обратных связей^¹².

В системе государственного управления все большее значение приобретает информация, которая становится важнейшим фактором, на основании которого может быть осуществлено действительное управление. Владение информацией значительно повышает роль субъекта в системе принятия решений, управленческое воздействие все в большей мере становится информационным. Именно на этом основании некоторые исследователи говорят о становлении «информационного общества».

Все это сопровождается ростом индивидуализма в обществе. Отдельный человек все в большей степени начинает понимать свои права и активно добивается их соблюдения. Это приводит к усложнению социальных отношений в обществе, изменению традиционных норм поведения, что требует значительного вмешательства государственных органов в процесс социального взаимодействия людей, изобретения более сложных форм и методов управления.

В этих условиях большое значение в государстве начинает приобретать исследовательская наука, по преимуществу наука социально-управленческая, так как уровень ее развития определяет уровень возможностей государства в гибком управлении обществом при помощи сложных информационных наукоемких технологий. Состояние науки, определяемое, прежде всего, состоянием исследовательских работ, показывает, насколько хорошо общество может реагировать на вызовы внешнего мира и проблемы внутреннего взаимодействия элементов, когда инструментарий ответа является по преимуществу информационным.

Растущее значение информации в органах государственного управления является залогом рациональности и эффективности принимаемых ими решений. Современное государство считает одним из своих приоритетов информационное обеспечение деятельности органов государственной власти. Информация позволяет определить имеющиеся в наличии управленческие ресурсы, выделить организационные формы, установить варианты решения и оценить их с точки зрения их эффективности (соотношения задействованных ресурсов к полученным результатам). Таким образом, в управлении требуется органическое единство информации, знаний и опыта.

Содержание