4.2.3. Государственное управление в Российской империи в годы ее расцвета

Преемник Екатерины II – Павел I (1796–1801) – начинает очередную реформу государственного управления, призванную покончить с последствиями деятельности предшественницы. Своей целью новый император определял восстановление управляемости империи после децентрализации и либерализации, предпринятых Екатериной. Он укрепляет трон, вводя единый порядок престолонаследия и отменяя право императора назначать наследника, что останавливает череду дворцовых переворотов. Он упраздняет многие привилегии дворянства и восстанавливает для них телесные наказания. Для искоренения вольнодумства Павел запрещает ввоз в Россию иностранных книг, въезд в империю иностранцев и выезд российских граждан за рубеж. Ослабляется крепостное право, помещики не могут заставлять крестьян работать в воскресенье, барщина ограничивается тремя днями в неделю.

При Павле восстанавливаются упраздненные Екатериной коллегии, прежде всего «экономические», государство вновь начинает активно вмешиваться в деятельность промышленников. Вновь предельно централизуется государственный аппарат, в котором правитель пытается внедрить беспрекословное подчинение и отсутствие всякого самоуправления. Подобные реформы значительно ущемляли положение дворянства, которое смогло за время относительной слабости власти добиться частичной свободы от государевой службы и стать самодостаточной общественной прослойкой. Это привело к очередному дворцовому перевороту и свержению Павла.

Первая половина XIX в. в российской истории принадлежит правлению Александра I и Николая I, которые в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления с целью достижения его максимальной эффективности. Направления реформ двух этих правителей были совершенно разными. Александр стремился создать более целесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то время как Николай пытался достичь максимальной эффективности управленческого аппарата правовой регламентацией работы каждого его элемента.

Александр I (1801–1825) начинает реформу государственного управления с отмены ограничений дворянской вольности, осуществленных Павлом. Он также снимает ограничения на въезд и выезд граждан за рубеж, ввоз в страну книг. Жалованная грамота Екатерины восстанавливается в полном объеме.

В 1802 г. была начата министерская реформа, в ходе которой император пытается централизовать управление различными отраслями, одновременно обеспечив вертикаль управления отраслью до местного уровня. В министерствах учреждается единообразие организации и делопроизводства. Прежние коллегии не упраздняются, а входят в подчинение министерств. В управлении министерства существует четкая структура, министерство делится на департаменты, а департаменты – на столы¹⁰⁴. Внутри министерства подчиненные беспрекословно должны подчиняться начальнику. Одновременно с этим создается Комитет министров, на рассмотрение которого выносятся дела, которые не могли рассмотреть министры из-за отсутствия других законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Со временем коллегии окончательно растворяются в министерствах.

При Александре I в Российской империи сформировались военное и морское министерство, министерство внутренних дел (управлявшее государственными функциями по обеспечению гражданского и административного порядка), иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, полиции, императорского дворца, государственных имуществ, духовных дел и народного просвещения. Вокруг каждого из министерств была создана ведомственная система, в которую входили местные органы, подчиненные данному министерству и обеспечивающие его деятельность в регионах. Губернаторы подчиняются министерству внутренних дел уже в правление Николая I (1825–1855).

При Николае возникли такие органы, как Государственный совет (который рассматривал все законы, поступавшие на утверждение императора, и выносил по ним свое решение) и Собственная его императорского величества канцелярия (связывающая императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики). В канцелярии было шесть отделений: гражданской службы, кодификационное, политической полиции (ему был подчинен корпус жандармов), управления учреждений императрицы Марии, управления государственной деревней, разработки положения об управлении Кавказом. Последние три отделения были последовательно упразднены во второй половине XIX в.

Сенат утратил функции контроля над управленческими делами и остался высшим судебным органом страны. Синод вышел из-под контроля Сената и стал подконтролен лично императору¹⁰⁵. Кроме этого, Николаем I часто создавались особые секретные комитеты, подчиненные лично монарху и не входившие в официальную структуру власти.

Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативы уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усиление военно-полицейского правления в империи. Но вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ее институциональной определенности. Развитие губернской системы теперь происходит экстенсивно, а не интенсивно: осваивая новые территории, но не меняя старое управление.

В правление Николая I была проведена первая последовательная кодификация законов Российской империи. Результатом этого труда стал Полный свод законов Российской империи (1830) и Свод законов Российской империи (1832). Создание этих документов упорядочило отечественное законодательство, привело к формированию в нем отдельных законодательных отраслей, обеспечило возможность для появления юристов.

Правление Александра II (1855–1881) ознаменовалась значительной либерализацией политического устройства страны. Реформы царя-освободителя охватили практически все области функционирования государственного аппарата.

В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, чем радикально изменяет хозяйственную ситуацию в империи.

Важнейшим структурным элементом устойчивой губернской системы власти было сословное представительство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александр подрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти на местах.

Однако иные сословия российского общества не имели столь мощного влияния, а потому и не были способны заменить дворянство в роли координатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не случается. К счастью для империи, обнищание дворянства происходит достаточно медленно, а потому и падение его влияния затягивается.

В 1863 г. университеты получают права автономии, утверждается выборность всех административных должностей, самостоятельное ведение учебными, научными и административно-финансовыми делами. В 1864 г. школьная реформа позволила получать среднее образование представителям всех сословий. В 1865 г. была отменена предварительная цензура в средствах массовой информации.

В 1862–1867 гг. страна была поделена на военные округа. В 1874 г. рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью. В результате земской (1864), судебной (1864) и городской (1870) реформ суд был отделен от административной власти, было провозглашено равенство всех перед ним, установлена прокурорская власть и создана четкая система судебных инстанций¹⁰⁶. В процессе подготовки первой российской конституции, предусматривавшей создание представительного собрания, император Александр II был убит.

Александр III (1881–1894) ограничил самостоятельность выборных органов (1881), ужесточил цензуру (1882), ликвидировал университетскую автономию (1884), ограничил несменяемость судей (1885) и гласность судопроизводства по некоторым видам дел (1887), отменил прием в гимназии детей низших сословий (1887). Проводится ряд мер, ограничивающих крестьянское (1889), земское (1890) и городское (1892) самоуправление¹⁰⁷.

Сохранились основные органы власти, сформировавшиеся в первой половине XIX в. Государственный совет играл весьма важную роль в подготовке реформ в правление Александра II, но при Александре III из-за сложившейся практики назначать в этот орган ушедших в отставку сановников и членов императорской семьи его значение стало падать. Комитет министров начинает вытеснять его из сферы реального управления.

В 1861–1882 гг. существовал еще Совет министров, объединявший руководителей высших органов власти и близких к императору лиц, но, не имея четкого набора функций, он не вписался в систему государственного управления и был упразднен.

Развитие судебной системы привело к ограничению сферы деятельности Сената, за ним сохранились апелляционные и кассационные функции по уголовным, гражданским и межевым делам, а также толкование законов. В составе Канцелярии его величества остается только отделение гражданских дел, второе отделение передается Государственному совету, третье упраздняется, а четвертое выделяется в отдельную канцелярию. Число высших комитетов значительно сокращается, так как официальные органы власти начинают достаточно успешно выполнять их функции. Постепенно устанавливается правовое пространство русской государственности.

Этот период характеризуется бурными взаимоотношениями империи с Кавказом. Восстание под руководством Шамиля на определенном этапе создало государству серьезную проблему. Эффективным решением стала интеграция властной элиты горцев в экономическую элиту России. Вожди восстания получили земли и привилегии личного характера в обмен на свой отказ от власти. Только после этого было сломлено сопротивление кавказских сепаратистов.

В прочих вновь приобретенных национальных территориях (Туркестан, Самарканд, Бессарабия, Хива, Дальний Восток) происходит медленное укрепление центральной власти и губернской системы. К концу правления Александра III система государственного управления в России достигает максимальной степени развитости и устойчивости.