logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1.5. Федеративное государство

Федерация сегодня является самой распространенной (и получающей все большее распространение) сложной формой государственного устройства.

Среди признаков федеративного государства называют следующие.

  1. Территория федеративного государства состоит из территорий входящих в нее субъектов и в этом смысле не является единой с политико-административной точки зрения.

Различные варианты государственно-правового статуса, а также различные объемы самостоятельности разных территориальных образований позволяют говорить о возможности существования различных типов субъектов федерации. Многие авторы в связи с этим различают федерации симметричные, асимметричные и симметричные с элементами асимметрии.

Абсолютно симметричная федерация предполагает одинаковый правовой статус ее субъектов, полное равноправие, единообразное распределение предметов ведения и полномочий. На деле таких идеальных федераций, пожалуй, нет.

Говоря о государствах, в которых конституцией и иными правовыми актами закреплено политическое и правовое равенство субъектов федерации, следует отметить, что фактическое состояние дел может быть несколько отличающимся от закрепленного конституционно. Поэтому говорят о существовании симметричных федераций с элементами асимметрии, к которым относят Германию, Австрию, Швейцарию и др. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по их природе и политико-правовому положению в федерации, а их различия не всегда относятся к их государственно-правовой природе, затрагивая лишь отдельные элементы формального или фактического статуса. Например, разные субъекты федерации могут обладать различным представительством в законодательных органах федерации. В Германии, согласно конституции, количество представителей земли в бундесрате зависит от численности ее населения: земля с населением более семи миллионов обладает уже шестью голосами в верней палате федерального парламента.

Симметричным федеративным государством можно было бы считать США, однако политико-правовая система страны предполагает возможность существования образований, хотя и обладающих высокой самостоятельностью, но значительно уступающих в правах субъектам федерации – штатам. То же можно сказать и о Канаде, наряду с десятью провинциями включающей в свой состав три территории: Северо-Западные территории, Юкон и Нанавут. «Ассоциированные территории» США с правовой точки зрения вообще считаются самостоятельными государствами. Таким образом, кроме собственно субъектов федерации в состав географического пространства федерации могут входить специальные округа и политико-территориальные единицы, например столичные округа (округ Колумбия в США, столичный округ Бразилиа в Бразилии). Статусом субъекта федерации они не обладают, хотя в перспективе могут таковой получить, если не де-юре, то де-факто (как, например, территории Аляска и Гавайи в США, постепенно получившие формальный статус штатов, фактически до того уже обладая широкими правами самоуправления).

Такие федерации, следуя формальным критериям обозначенной классификации, следует отнести к асимметричным. К числу явно асимметричных федераций можно отнести, кроме того, Индию, Пакистан и др.

Особую разновидность асимметричной федерации представляет собой Российская Федерация. Во-первых, в ней существуют шесть разновидностей субъектов федерации. Во-вторых, согласно Конституции 1993 г. все они являются равноправными субъектами федерации. В других же странах с федеративной формой государственного устройства существуют субъекты федерации, абсолютно равные между собой в правах, и несубъектные территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа, зависимые территории и т. д., статусом субъекта федерации не обладающие.

Различный статус образований, входящих в состав федерации, часто связан с базовыми принципами выделения субъектов федеративного государства, обособления их территории и формирования политической самостоятельности. С этой точки зрения различают три принципа:

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, Бельгии, Эфиопии, частично он же используется в Индии.

Особым являлось отношение к процессу формирования федерации у советских марксистов. Федерализм воспринимался только как временный вариант разрешения «национального вопроса». Вообще же с точки зрения образования социалистического государства федерализм считался бесполезным, поскольку динамичное экономическое развитие возможно только в условиях единой социально-экономической системы, не отягощенной региональными особенностями и ограничениями24. Последующая интернационализация населения всех стран сделает его попросту ненужным, федерализм отомрет. Более поздние советские правоведы и государствоведы несколько изменили свое отношение к федерализму, но по-прежнему видели в нем не более чем способ разрешения того же «национального вопроса», воплощающий в себе специфический принцип «демократического централизма», являющийся прогрессивной особенностью советской федерации в отличие от федераций буржуазных25.

В настоящее время как теоретическое, так и практическое предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор, и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия).

  1. Конституционно закрепленное и/или договорное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.

В зависимости от того, какой именно способ был использован, различают различные типы федераций.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании на основе договора об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). Также к этому типу относятся федерации, образованные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Границы субъектов договорных федераций не могут быть изменены без их согласия.

Часто именно договорные федерации с точки зрения процесса формирования относятся к возникающим в результате объединения (ассоциации). Многие федеративные государства (в частности США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт государственного устройства) родились в итоге процесса сближения между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать единое экономическое пространство, гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (те же США и Швейцария).

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образовываются «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе конституции 1973 г.). Их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление существующих федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными. В них договоры могут служить средством «тонкой настройки» взаимодействия между федерацией и субъектами федеративного государства.

Для конституционных и конституционно-договорных федераций часто характерен иной способ образования: формирование в результате разделения единства (диссоциации) унитарного государства (или империи). Это разрушение унитарного государства происходит, как правило, благодаря давлению определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (возможно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя – СССР – СНГ)26.

  1. Субъект федерации обладает учредительными полномочиями: вправе принимать свои собственные конституционные акты, особенным образом по сравнению с федерацией в целом определяющие политико-правовую и экономико-правовую систему субъекта федерации.

Субъекты конституционных федераций характеризуются тем, что их субъекты могут не иметь собственных конституций.

  1. Как правило, у субъектов федерации отсутствует право на сецессию.

Конституционно такое право за субъектами в современных федерациях не закрепляется. Исключения представляют собой конституции Сент-Китс и Невис и Эфиопии. Однако в последней право сецессии предоставлено скорее не субъектам федерации, а нациям, национальностям, народностям. К тому же процедура выхода из состава федерации такова, что решение все равно требует утверждения федеральным парламентом.

  1. Субъекты федерации наделяются правом издания законов в пределах своей компетенции.

Обычно утверждается примат федеральных законов по отношению к законам субъекта федерации. Однозначно в пользу бесспорного главенства федерального законодательства решается вопрос об иерархии законов в Германии. Однако в пределах сферы своей собственной компетенции субъекты федерации могут обладать правом издания законов более высокой юридической силы, чем федеральные, принятые по тем же вопросам. Кстати, принятие федерацией законов по вопросам, отнесенным к компетенционной сфере субъекта федерации, зачастую рассматривается как нарушение. По крайней мере, формально подобное положение закреплено в Конституции России (пп. 4, 6 ст. 76), хотя расширительное толкование компетенции федерации позволяет обходить это положение.

  1. Субъект федерации может обладать собственной судебной системой.

Классический пример – США. Более того, судебные системы пятидесяти штатов ощутимо отличаются друг от друга, хотя и имеют некоторые общие черты. Состав судебных органов штатов включает в себя суды двух или трех инстанций (общие суды), специальные суды, а также суды магистратов. Количество судей в судах одного уровня в разных штатах варьируется в широких пределах: суды промежуточной апелляционной инстанции (если она имеется) могут включать в себя от 10 до 50 судей. В каждом штате функционирует верховный (или называемый иначе, например, «апелляционный») суд. Судьи назначаются или выбираются на уровне штатов, муниципалитетов.

В Индии существует единая централизованная система судов; в Российской Федерации судебная система обладает лишь отдельными элементами децентрализации.

  1. Двойное гражданство.

Этот признак также нельзя считать общеобязательным, хотя он присутствует довольно часто: конституционно закреплен в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии. Обычно субъекты договорной федерации имеют свое гражданство в дополнение к гражданству федеральному.

  1. Парламентский бикамерализм на уровне федерации (не является общеобязательным признаком, но встречается очень часто).

Нижняя палата двухпалатного федерального парламента формируется на основе принципа всенародного представительства (палата представителей в конгрессе США, палата общин канадского парламента, народная палата индийского парламента, палата депутатов в национальном конгрессе мексиканских штатов).

Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации (сенат в конгрессе США, в парламенте Канады и в Мексике, совет штатов в Индии). Основной принцип ее формирования – территориальный, но возможно его дополнение и другими принципами (в Индии, например, часть сенаторов назначается президентом из числа лиц «с большим практическим опытом» и «особыми заслугами» в сфере литературы, науки и искусства, общественной жизни). Фактически двухпалатной является структура представительной власти на уровне федерации в Германии: нижняя палата – бундестаг, верхняя – бундесрат.

Встречаются и исключения: однопалатный парламент (национальная ассамблея) в Судане, в Федерации Коморских островов (федеральная ассамблея), Сент-Китс и Невис (национальное собрание). Особым образом устроена высшая власть на уровне федерации в Объединенных Арабских Эмиратах, где существует высший совет федерации (правители эмиратов) и федеральный национальный совет (совещательный орган при правительстве – совете министров, – члены которого в настоящее время назначаются правителями эмиратов).

Обычно федеративные государства характеризуются значительной степенью автономии политико-территориальных единиц, закрепленной в конституции.

В настоящее время федеративными, так или иначе, признаются 24 государства: Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Босния-и-Герцеговина, Бразилия, Канада, Коморские острова, Эфиопия, Германия, Индия, Малайзия, Мексика, Микронезия, Нигерия, Пакистан, Российская Федерация, Сент-Китс и Невис, Судан, Швейцария, ОАЭ, США, Венесуэла, Югославия. Некоторые из них стремительно эволюционируют к унитарному государству (например, Нигерия), некоторые поддерживаются в целостности только при помощи усилий мирового сообщества (например, Босния-и-Герцеговина), а некоторые находятся на грани распада (например, Сент-Китс и Невис).

Вместе с тем большие государства с многонациональным составом, использующие унитарную модель отношений «центр – регионы», тяготеют к авторитаризму, так как различие интересов населения разных регионов толкает их на сопротивление центральной власти, ослабление которой часто приводит к распаду государства. Последние примеры: СССР, СФРЮ, Индонезия, Эфиопия.

Именно поэтому очень велико историческое значение практического опыта по построению успешного федерализма, пример которого могут продемонстрировать США, Германия, Бельгия и т. д. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что, как правило, государства с эффективными моделями федеративных отношений принадлежат к европейской культуре, имеющей достаточно богатый опыт становления и развития демократии. Взаимосвязь демократии и федерализма очевидна, так как федерализм – это демократия в отношениях между центром и регионами. Построить федеративное государство при практическом отсутствии демократии часто оказывается невозможным, подобный федерализм будет, скорее всего, фиктивным, «фантомным», в большей степени похожим на отношения сюзеренитета-вассалитета.

Если говорить о культурно-исторических особенностях федерализма как принципа государственного устройства, то интересной является следующая типология федеративных государств27, которая основана как раз на систематизации специфических моделей развития федераций.

Западноевропейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария – старые западноевропейские федерации с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью граждан.

К этому же типу в данной классификации относятся многие унитарные западноевропейские государства, имеющие в своей структуре федерированные элементы, – Испания, Великобритания, Финляндия, Италия и др. (в литературе называемые часто полуфедеративными или квазифедеративными).

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия – старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, характеризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия – старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями. Асимметричны, обладают большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти параллельно с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации – создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов – традиционно используются в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеративных отношений и социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китс и Невис, Коморские острова – молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй. Асимметричны и слабоинтегрированны.

Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР – молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеративных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации. Высокоасимметричны, с сильными различиями в потенциале регионов; как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления.

Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия – молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства используются центральными властями как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов. Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российская модель. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен и сочетает многие элементы из советского и имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу. Обе эти страны – молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие от своих исторических предшественников асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии.