logo
МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1990 – Весна 1992 гг. Разрушение псевдофедерации ссср и старой системы федеративных отношений в России.

Катастрофическая ситуация, которая сложилась в сфере административно-хозяйственного устройства вследствие утраты КПСС главенствующего положения в системе государственной власти, привела к развалу Советского Союза. К концу 1980-х – началу 1990-х гг. в стране сформировался достаточно большой слой местных кадров, которые в принятии своих решений в значительной степени зависели от центральных партийных властей. Изменение ст. 6 Конституции СССР 1978 г. ликвидировало статус КПСС как партии, являющейся для советского государства единственной руководящей и направляющей политической силой. Более того, I Съездом народных депутатов РСФСР 20 июня 1990 г. было принято постановление, положения которого позволили еще больше отдалить КПСС от власти: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях». Это положило начало формированию многопартийной политической системы, в котором активное участие приняло местное руководство.

В результате во всех союзных республиках, в том числе и в РСФСР, появилось множество политических партий и движений, в том числе националистической ориентации и сепаратистски настроенных, апеллирующих к национальной гордости. Последние, зачастую руководимые и направляемые местной региональной властной элитой и региональными руководителями, в качестве основной цели ставили выход республик из состава СССР. Попытки спасти положение успеха не имели. Даже осложнение процедуры выхода республик из состава СССР (необходимость проведения референдума, установление пятилетнего переходного периода, 10-летний запрет на проведение повторного референдума в случае непринятия решения о выходе республики из СССР), существенно затруднившее осуществление права сецессии, предусмотренного ст. 72 советской конституции, не спасало положение.

Спешные попытки урегулировать отношения между Союзом и союзными республиками только ускорили развал федерации. Расширение законом от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» полномочий республик в экономической сфере лишь способствовало более скорому обретению ими не только политической, но и экономической самостоятельности. В это же время была заложена «мина» и под федеративные отношения в РСФСР: в апреле 1990 г. союзные и автономные республики (а автономные республики выделялись в основном в составе РСФСР) были фактически уравнены в правах, причем автономные республики также именовались государствами, являющимися субъектами СССР. С этого момента СССР, вплоть до ликвидации, был формально федерацией не 15-ти, а 35-ти республик.

После подписания Президентом СССР признания независимости Прибалтийских республик и принятия РСФСР (крупнейшей из союзных республик) декларации независимости суверенными себя объявили и остальные республики Советского Союза. Везде инициаторами суверенизации оказались местные высшие партийные деятели, региональные руководители, занявшие в этом активную позицию при попустительстве высшего руководства страны.

Попытка государственного переворота в августе 1991 г. еще более четко обозначила слабость федерального центра в СССР, чем не преминули воспользоваться руководители союзных республик, имевшие намерение добиться максимально возможной независимости от центрального союзного правительства. Подписание между главами России, Белоруссии и Украины соглашения о создании Содружества независимых государств в декабре 1991 г. обозначило окончательный развал СССР.

Аналогичным образом развивалась ситуация и в обособившейся от остальных союзных республик Российской Федерации. Региональные руководители теперь уже в самой России увидели на примере СССР возможность приобрести максимальный уровень власти. Не будет большим преувеличением утверждать, что в указанный период процесс развития федеративных отношений в нашей стране протекал под прямым влиянием властных амбиций региональных и местных группировок, отдельных региональных лидеров и руководителей. Лишь отчасти этот процесс руководился из центра.

Ведущее положение в процессе суверенизации теперь уже субъектов РСФСР заняли получившие еще в Советском Союзе статус «государств, являющихся субъектами СССР» бывшие автономные республики. Именно их руководство, придя к власти на волне регионального сепаратизма, уже формально получило наиболее широкие властные полномочия. Впоследствии, к концу 1993 г., произошло присвоение республиками многих властных полномочий федерального центра, который, не в силах этому помешать, лишь официально осуждал подобные действия, на деле придерживаясь принципа, озвученного президентом Б. Ельциным в этот период: «Берите суверенитета, сколько сможете унести».

Следует сказать, что положение осложнялось активной борьбой за материальные ресурсы, финансовые средства и собственность. Региональные власти старались уклониться от перечисления в центр полученных налоговых доходов. А сопутствующая этому процессу нечеткость положений, определяющих распределение ответственности за государственные расходы между уровнями государственной власти и местного самоуправления, являлась благоприятной средой для «хаотичной борьбы за власть»36.

Первоначально такая ситуация как нельзя более устраивала руководство страны. Центральное правительство могло заниматься политическими и экономическими реформами, периодически отвлекаясь на урегулирование отношений с наиболее «мятежными» регионами; региональные лидеры и политические элиты независимо от центрального правительства могли заниматься упрочением своей политической и экономической власти на подведомственной им территории. Однако со временем руководство центра начало осознавать, что поощрение регионального сепаратизма может пагубно сказаться на целостности государства, а также, в частности, делает проблематичным и их нахождение у власти. Были предприняты некоторые действия, направленные на упорядочение и стабилизацию отношений центра и субъектов федерации. Первые шаги были связаны с разработкой и подписанием в марте 1992 г. Федеративного договора.

  1. Весна 1992 – осень 1993 гг. Подписание Федеративного договора. Формирование новой схемы отношений между субъектами федерации и федеральным центром.

С помощью подписанного 31 марта 1992 г. Федеративного договора (точнее, федеративных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ) федеральный центр попытался ограничить экспансионистские стремления региональных властей, а руководство субъектов федерации – формально закрепить свои «завоевания», а возможно, и получить что-то сверх того.

Нельзя сказать, что подписание прошло гладко. Татарстан и Чеченская республика так и не подписали документ. Башкортостан и Тюменская область согласились поставить подпись только после того, как было учтено их особое мнение. Калужской и Ленинградской областями, а также г. Санкт-Петербургом протокол к Федеративному договору был подписан с оговорками. 

Результатом подписания пакета документов, образующих Федеративный договор, стало подтверждение неодинакового статуса различных субъектов Российской Федерации, конституирование федерации как асимметричной. Возникло резкое противопоставление статусов национальных республик в составе Российской Федерации (как субъектов, обладающих наибольшим объемом прав в отношениях с федеральным центром) и краев, областей и автономных округов. Отдельной проблемой в связи с этим стали взаимоотношения между краями и областями и входящими в них автономными округами – также субъектами федерации (проблема «сложноустроенных» субъектов федерации).

Руководители других субъектов Российской Федерации, стараясь выровнять их статус со статусом республик и получить такую же высокую степень самостоятельности и независимости от центрального правительства, предпринимали меры, граничившие с политическим и экономическим шантажом. В этой связи следует упомянуть «ультиматум тридцати двух»37, в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов РФ, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями (государственным статусом, долей суверенных полномочий и т. д.).

Процесс перераспределения властных полномочий по-прежнему шел по двум направлениям. С одной стороны, продолжалась фактическая узурпация властями субъектов федерации полномочий федерального центра (как по предметам совестного ведения, так и по вопросам, находившимся в компетенции федерации). С другой стороны, на уровень субъектов федерации и местного самоуправления перекладывалось финансирование отдельных обязательств, принадлежащих, по сути, федерации, без передачи соответствующих доходных источников (так называемая проблема «нефинансируемых федеральных мандатов»). Так, в 1992 г. региональным бюджетам были переданы обязательства по дотированию потребительских цен на важнейшие продукты питания (молоко, хлеб, мясо и т. д.), расходы по выплате денежных дотаций на содержание детей и по другим видам социальных обязательств, которые прежде финансировались из центра путем трансфертов.

В этот период получили распространение первые случаи политических блоков регионов для экономического противостояния центру. Этому способствовали непродуманные попытки «навести порядок» (например, принятие 17 июля 1992 г. Верховным Советом РФ закона о бюджетной системе на 1992 г. и постановление парламента, в котором шла речь о санкциях против субъектов федерации, нарушающих порядок распределения налоговых поступлений в двухканальной системе налогообложения). Эти попытки иногда носили неконституционный характер: 9 декабря 1992 г. законом Российской Федерации в одностороннем порядке, без согласования с субъектами федерации (в нарушение действующей Конституции) в действующую Конституцию были внесены изменения, существенно ограничивавшие самостоятельность региональных советов народных депутатов (Верховный Совет наделялся правом «направлять» их деятельность).

Отдельные республики стали предпринимать дополнительные шаги по укреплению своего государственного суверенитета, некоторые объединились в противостоянии федеральному центру (примером может служить подписание совместного заявления руководств Татарстана, Башкортостана и Саха (Якутии), направленного против упомянутого выше решения парламента). Такие «объединения» стали создавать и другие субъекты федерации – края и области.

Создание межрегиональных объединений носило не только «негативный» характер. Начиная с 1991 г. в стране были созданы восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Но в целом эффективность работы межрегиональных ассоциаций оказалась относительно невелика. Это объясняется нечеткостью их функций и неясностью правового статуса, отсутствием реальных механизмов регулирования интеграционных процессов, ориентацией руководителей регионов на локальные интересы. Зачастую руководство этих ассоциаций использовало их потенциал лишь для оказания давления на федеральный центр и для лоббирования нужных им решений.

Федеральное правительство сохранило значительные возможности для влияния на региональных лидеров, в основном экономические:

Но эффективность их использования в силу развития негативных тенденций в экономике была снижена. Было прервано финансирование многих предприятий в силу непоступления налогов в федеральный бюджет (в том числе и в результате решений региональных властей: например, отказ властей Татарстана перечислять поступления от уплаты федеральных налогов в центр); не выплачивались субсидии и субвенции, плохо формировались госресурсы. Кроме того, слабость федерального центра объяснялась обострившимся в 1992 г. противостоянием между Президентом и Верховным Советом, исполнительной и законодательной властями.

Подписание Федеративного договора не сняло противоречий между федеральным центром и субъектами федерации. К концу 1993 г. конфликтность в отношениях между ними вновь достигла опасного уровня, подстегиваемая явным неравенством статусов субъектов федерации и очевидной слабостью центрального правительства. О суверенитете заговорили и главы краев и областей (создавались проекты образования новых республик в составе России: Дальневосточной, Уральской и др.).

  1. Осень 1993 – осень 1998 гг. Принятие новой Конституции. Активное договорное урегулирование отношений центра и регионов.

С принятием Конституции 1993 г. в России наступил новый этап развития федеративных отношений. Интересен способ, которым она была принята: «всенародное голосование». Вынесение вопроса о принятии Конституции Российской Федерации на референдум фактически позволило обойти необходимость ее формального одобрения субъектами федерации. Это явилось одной из причин того, что руководство ряда республик в составе России продолжали считать основным актом, регламентирующим отношения федерального центра и субъектов федерации в нашей стране, Федеративный договор 1992 г. и двусторонние договоры и соглашения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.

Принятие новой Конституции позволило более четко обозначить принципы российского федерализма. Вместе с тем внутренняя противоречивость конституционных положений и существование помимо Конституции других актов, регулирующих федеративные отношения в стране (Федеративный договор до сих пор является действующим документом), отнюдь не способствовали стабилизации обстановки.

Результатом попыток центрального правительства и региональных властей достичь взаимопонимания и «выторговать» наиболее выгодные для себя условия взаимодействия явилось заключение огромного числа двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, тем более что возможность их заключения предусматривалась конституционно. Первоначально договоры были заключены с республиками Российской Федерации, затем к этому процессу присоединились края и области. Всего на 29 июня 1998 г. было подписано 42 индивидуальных договора с 46 субъектами федерации (а также более 250 соглашений)38, которые устанавливали в каждом отдельном случае особый порядок взаимоотношений.

Асимметричность российской модели федеративных отношений приобрела гипертрофированный характер. В стране сформировался даже не просто асимметричный, а, скорее, индивидуализированный федерализм, в рамках которого наиболее «агрессивные» и политически взрывоопасные субъекты федерации оказывались в привилегированном положении, захватывая наибольший объем прав по результатам политического «торга» с центральным правительством. Сфера взаимоотношений с региональными властями в этот период была практически полностью захвачена Президентом и администрацией Президента, которые вытеснили из нее законодательные органы. Отношения между федерацией и ее субъектами регулировались по многим позициям так называемым «указным правом».

Постепенно стала приобретать формализованные черты система финансового взаимодействия между федеральным центром и регионами. Однако, несмотря на официально продекларированный подход к распределению образованного в 1994 г. федерального Фонда финансовой поддержки регионов на основе формул, учитывающих бюджетную обеспеченность государственных расходов в субъекте федерации, средства продолжали выделяться и на основе индивидуальных договоренностей между федерацией и регионами.

Отдельной проблемой этого периода стало несоответствие Конституции России положений конституций и уставов некоторых субъектов федерации, основная часть которых была принята, как это ни странно, уже после принятия Конституции России, в 1993–1995 гг., противоречия между нормами региональных законов и федеральным законодательством. Впоследствии это потребовало проведения значительной работы по согласованию регионального законодательства с федеральным.

Одной из причин необходимости такой работы стало также затягивание принятия федеральных законов, регулирующих базовые сферы общественной жизни и отношения органов государственной власти различного уровня по предметам совместного ведения (затягивалось принятие и вступление в силу Бюджетного кодекса, частей первой и второй Налогового кодекса, принятие законов, решающих «земельный вопрос»). В этих сферах региональный законодатель подчас значительно опережал Федеральное Собрание Российской Федерации.

Несмотря на то что этот период характеризуется как время высокой степени децентрализации в государственном устройстве страны, законодательно начал закладываться фундамент постепенной концентрации властных полномочий в федеральном центре. Этому способствовали и действия самих субъектов федерации, руководство которых было в большей степени заинтересовано в сохранении своей личной власти, нежели самостоятельности и независимости руководимого ими региона.

  1. Осень 1998 – весна 2000 гг. Финансовый кризис августа 1998 г., значительное снижение уровня финансовой обеспеченности органов государственной власти. Временное усиление экономической самостоятельности региональных властей. Усиление позиций федерального центра в регулировании основ деятельности органов власти субъектов федерации.

События следующего этапа федеративных реформ, приведшие в итоге к концентрации властных полномочий на уровне федерального центра в последние годы, оказались возможными только в результате комплексного действия политических и экономических факторов.

Финансовый кризис августа 1998 г., связанный с невозможностью федерального бюджета исполнять свои обязательства, был вызван целым рядом причин, которые в совокупности привели к беспрецедентному росту расходных обязательств бюджета и, вместе с тем, значительному сокращению поступления в бюджет денежных средств. Первому способствовала опрометчивая политика федерального центра на рынке заимствований (ГКО и ОФЗ), второму – широко распространившаяся в предыдущий период практика налоговых освобождений и взаимозачетов по уплате налогов, приведшая к образованию колоссальных налоговых недоимок. В результате бюджетные обязательства государства были в значительной степени недофинансированы.

Это негативно отразилось и на состоянии федеральных финансов, и на состоянии государственных финансов субъектов федерации, особенно дотационных и тех, руководство которых осуществляло операции на рынке ГКО. К тому же на уровне субъектов федерации гораздо более активно использовались неденежные и квазиденежные формы исполнения налоговых обязательств.

Произошедшее временное усиление самостоятельности региональных властей в этот период было вызвано, скорее, негативными причинами – ослаблением федерации. Это дало региональным властям новую возможность продемонстрировать свою силу и добиться преференций в отношениях с федерацией.

Действия региональных лидеров варьировались от проявлений самостоятельности в решениях до выражения открытого неповиновения федеральному правительству. Республика Калмыкия заявила о списании всех своих задолженностей перед федеральным бюджетом и пересмотре своего конституционного статуса вплоть до положения «ассоциированного члена» федерации. Некоторые субъекты федерации (Калининградская, Томская, Хабаровская области) приостановили перевод денежных средств в центр, некоторые (Астраханская, Самарская области, Краснодарский край, республика Татарстан) ввели на своей территории ряд экономических ограничений, противоречащих принципу единства экономического пространства страны, закрепленному в Конституции 1993 г. Губернатор Свердловской области вообще предложил ввести на территории области местную валюту – уральский франк. Однако все эти действия и заявления говорили не о распаде Российской Федерации; они являлись попыткой оказать политическое давление на федеральный центр с целью «выторговать» более выгодный режим взаимоотношений с ним.

Важным последствием бюджетного кризиса, обострившегося в 1998 г., стало ужесточение дисциплины в сфере государственных финансов, причем центральное правительство предприняло ряд мер, которые в итоге способствовали повышению централизации бюджетной системы (например, переход на централизованную казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней). Хотя в документах, принятых правительством России по поводу реформирования межбюджетных отношений, указывались чуть ли не противоположные приоритеты (см. принятую в 1998 г. правительственную концепцию реформирования межбюджетных отношений, рассчитанную на 1999–2001 гг.). Ускорился процесс законодательного закрепления основ бюджетных и налоговых отношений.

Продолжилось заключение договоров и соглашений между федеральным правительством и органами власти субъектов федерации. К осени 2000 г. уже 68 субъектов из 89-ти заключили различные договоры и соглашения с федеральными органами власти39. Но договорный процесс стал постепенно переводиться в качественно иное русло.

Принятие в июле 1999 г. федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в значительной мере изменило порядок и сущность договорных отношений между федерацией и ее субъектами. В качестве базового был назван принцип соответствия заключаемых договоров не только Конституции, но и федеральному законодательству, а также запланировано приведение в соответствие федеральному законодательству всех ранее заключенных договоров (в установленный законом трехлетний срок). Закреплена была недопустимость «ущемления прав других субъектов» при заключении договоров (хотя критерии «ущемления» остались неясны). Определялось, что основное назначение договоров – не перераспределение, а конкретизация предметов ведения и полномочий. Существенным изменениям подверглась сама процедура заключения договоров: к процессу были подключены законодательные органы власти регионов и Совет Федерации (в противовес практике заключения договоров Президентом России и главой субъекта федерации). В связи с этим встала проблема пересмотра и «пересогласования» ранее заключенных договоров и соглашений.

6 октября 1999 г. был принят основополагающий законодательный акт, регулирующий основы создания и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, – федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим закладывалась основа унификации политико-правового статуса субъектов федерации.

  1. Весна 2000 – лето 2003 гг. Усиление властной централизации, формирование централизованной модели федеративных отношений в России.

Позитивные изменения в экономике страны, наметившиеся после кризиса 1998 г., дали возможность говорить об эффективности проводимой правительством России экономической политики.

Кроме того, временами обостряющийся конфликт между Президентом и Федеральным Собранием сошел на нет с избранием на должность Президента Российской Федерации В. В. Путина. А это дало центральному правительству возможность сосредоточиться на решении политических проблем с регионами.

Изменения в законодательстве, осуществленные в период с 1999 по 2001 гг., дали возможность сформировать новый режим общения с региональными лидерами.

После внесения соответствующих изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент получил право расформировывать законодательные органы субъектов федерации в случае принятия ими законов, противоречащих федеральному законодательству (при неустранении нарушений), и отрешать от должности губернаторов.

Были расширены возможности и полномочия федеральных органов власти по оспариванию региональных законов. В частности, теперь прокуроры могли обращаться с исками, оспаривающими законность принятых региональными властями нормативно-правовых актов в суды общей юрисдикции, а не в перегруженный делами Конституционный Суд России.

Усилился контроль за назначением прокуроров, судей, начальства региональных управлений МВД. Изменился порядок формирования Федерального Собрания, губернаторы перестали входить в его состав по должности. Появилась норма об избрании части депутатов представительных органов власти субъектов федерации по партийным спискам, что сделало региональные законодательные органы в большей степени подконтрольными Федеральному Собранию (за счет партийного взаимодействия).

Активной была работа по приведению договоров и соглашений федерального центра с субъектами федерации в соответствие с Конституцией и изменениями законодательства. Старые бюджетные соглашения прекращали свое действие, новые не заключались, заменяемые новым бюджетным законодательством, которое, в свою очередь, устанавливало высокую степень концентрации бюджетных доходов и полномочий в центре. С 2000 г. налоговые поступления стали перераспределяться в пользу центрального правительства за счет сокращения доли регионов и муниципалитетов в регулирующих налогах и увеличения доли федерации.

К концу указанного периода произошел фактически полный отказ от практики заключения договоров между федерацией и ее субъектами. Действие большинства их к концу 2002 г. было прекращено по причине «достижения целей договора». Продолжали действовать договоры только с некоторыми республиками.

Бюджеты субъектов федерации и муниципалитетов окончательно были переведены на исполнение в Федеральное казначейство. Более того, были ликвидированы («консолидированы в бюджет») региональные и местные внебюджетные фонды, что также снизило финансовую самостоятельность региональных властей.

Но наиболее важным новшеством в системе государственного управления этого периода можно считать образование в мае 2000 г. семи федеральных округов. Фактически это позволило избавиться от уже ставших отчасти зависимыми от региональных органов власти представителей Президента в субъектах федерации. Координация и управление подразделениями федеральных ведомств на территориях субъектов федерации были сконцентрированы в руках представителей Президента в федеральных округах (которые получили в отношении них значительные кадровые полномочия), их вывели из-под непосредственного контроля губернаторов. Кроме того, представители Президента в федеральных округах получили весьма широкие полномочия, связанные с приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, а затем и полномочия в сфере управления социально-экономическим развитием подведомственных им федеральных округов.

По сию пору среди государствоведов, юристов-конституционалистов и управленцев существуют разногласия по поводу конституционности образования федеральных округов. Однако де-факто существование нового территориального уровня государственного управления было признано, и его законность более не оспаривается. Полномочия и властные возможности представителей Президента в федеральных округах только возрастают. Если же в Конституцию России будут внесены изменения, о необходимости которых так часто говорится, то вероятно, что разногласия, касающиеся статуса органов власти федеральных округов, устранят одними из первых – они уже проявили свою полезность.

Хотя перспективы дальнейшего их существования не безоблачны. Часто общение Президента и руководителей субъектов федерации происходит помимо руководителей федеральных округов, федеральные министерства уже выражали озабоченность попытками полномочных представителей Президента в округах поставить под свой контроль основные финансовые потоки на подведомственной им территории. Имеет место определенная конкуренция между чиновниками Правительства России и полпредами Президента. К тому же, имеют место факты прямого вмешательства федеральных ведомств в дела субъектов федерации, связанные с экстренными случаями (например, ситуация с энергетическим кризисом в Приморском крае). Поэтому ряд экспертов считает, что в будущем федеральные округа ждет судьба хрущевских совнархозов40.

  1. Лето 2003 г. – настоящее время. Дальнейшее развитие тенденций унитаризма во всех сферах федеративных отношений. Начало формирования организационно единой исполнительной власти.

С лета 2003 г. набирает обороты очередной виток централизации в развитии российского федерализма. В новом законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были сделаны следующие нововведения:

Эти изменения позволяют говорить о постепенном формировании в стране крайне централизованного варианта федеративного государства, даже более близкого к унитарной конструкции, чем государства автономий в Италии и Испании.

Усиливается федеральное влияние и контроль и в других областях, что также отражается и на федеративных отношениях. В качестве примера можно привести изменение основ деятельности политических партий и движений, которое вывело за пределы легального политического процесса предвыборные блоки и союзы.

Наконец, начался процесс укрупнения субъектов федерации, о котором говорили еще с начала 1990-х гг. Первыми кандидатами на укрупнение стали «сложноустроенные» субъекты Российской Федерации – края и области с входящими в их состав автономными округами (автономной областью). После проведения в декабре 2005 г. регионального референдума произошел процесс объединения Пермского края и Коми-Пермяцкого автономного округа в единый Пермский край. Красноярский край и находящиеся на его территории автономные округа (Эвенкийский и Долгано-Ненецкий) составляют теперь единый Красноярский край. Автономными округами, перед которыми не возникла перспектива консолидации в составе области или края в ближайшем будущем, остаются Чукотский (не входящий в состав ни одной области или края), а также Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский, входящие в состав Тюменской области (последние – в силу их высокой политической и экономической самостоятельности).

Основным лейтмотивом процесса укрупнения субъектов является повышение управляемости федерации (89 субъектов – это очень большое число для федерации) и формирование достаточной экономической и финансовой базы регионального социально-экономического развития. Однако без изменения, например, основ функционирования системы государственных финансов в сторону повышения финансовой самостоятельности субъектов федерации и местного самоуправления это вряд ли возможно. А сейчас наблюдается однозначная концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и лишение финансовой самостоятельности субъектов федерации. Подтверждение тому – новая глава Бюджетного кодекса, посвященная основам межбюджетных отношений в стране, и изменения в Налоговом кодексе, касающиеся распределения налогов по уровням бюджетной системы.

Важным шагом на пути укрепления вертикально-интегрированной структуры исполнительной власти и повышения федерального влияния на региональные властные органы стало изменение порядка избрания глав субъектов федерации. Несмотря на его явно не согласующийся с принципами действующей Конституции характер, оно уже стало политической реальностью. В соответствие с изменениями, внесенными в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с конца 2004 г. высшее должностное лицо субъекта федерации (губернатор) избирается представительным органом власти субъекта федерации по представлению Президента России. В свою очередь, кандидатуры Президенту России представляет, в основном, полпред по соответствующему федеральному округу. Уже произошло избрание (фактически – назначение) в соответствии с этим порядком глав ряда субъектов федерации (это Тюменская область, Приморский край, Республика Татарстан и др.).

Но следует отметить, что до сих пор неясны критерии отбора кандидатур. Без сомнения, квалификационные требования к таким лицам должны быть достаточно высоки, полно и ясно сформулированы, ведь губернаторский пост – это не только административная должность, это и политическая роль. Предложение президента обязать кандидатов в губернаторы субъектов РФ представить перед процедурой назначения программу социально-экономического развития региона – позитивный шаг. Другими же критериями, скорее всего, станут политическая близость к главе государства и наличие общих идеологических догм, а также опыт работы и уровень влияния в регионе.

Также важным является осуществляемое в настоящее время реформирование местного самоуправления в соответствии с принятым в 2003 г. новым федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его вступление в силу предполагалось с 1 января 2006 г. Однако по причине неподготовленности предложенных изменений оно отложено до 2008 г.

Предлагаемая указанным законом двухуровневая модель местного самоуправления, без сомнения, сильно меняет сложившиеся к нынешнему времени отношения на уровне муниципальных образований. Проблемными становятся множество вопросов функционирования местных органов власти, начиная от компетенционных (хотя законом предусмотрено разделение полномочий различных уровней местного самоуправления) и заканчивая банальными финансовыми (намечено еще большее дробление финансово-экономических основ местного самоуправления, что негативно отразится на их способности решать стоящие перед ними задачи). В целом приходится констатировать, что муниципальные органы власти окончательно становятся местными филиалами государственных структур, поскольку полностью зависят от них финансово и организационно и эта зависимость со временем только усиливается.

Характеризуя в целом процесс развития федеративных отношений в России, следует сделать вывод о том, что в стране формируется высокоцентрализованный механизм осуществления государственной власти. Время стихийной децентрализации 1990-х гг. сменяется периодом тотального контроля федеральных органов власти над региональными политическими процессами на всей территории страны. Практика становления и текущего развития государственного управления за рубежом не дает оснований считать подобный вариант государственности оптимальным. С другой стороны, если федеральная власть все же сможет эффективно использовать те управленческие возможности, которые она получает за счет централизации государственного управления, во благо народа, то это в какой-то мере оправдает формирование такого высокоцентрализованного государственного механизма.