МС / ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.2.3. Распределение полномочий между центральным и региональным уровнями власти в федеративном государстве

Особенность федеративного государства обусловлена существованием не просто распределенной, но разделенной системы государственной власти и управления в стране. Организационная структура властных учреждений в стране не является единой, ее единство обеспечивается не в рамках отношений власти и подчинения, подотчетности, а на основе взаимодействия в рамках единого процесса государственного управления и распределения ролей в этом процессе. На уровне конституционных установлений признается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных властей и органов власти субъектов федерации.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Кооперативные и координационные отношения возможны не только «по горизонтали» (т. е. между субъектами федерации), но и «по вертикали» (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Германии, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде.

По характеру концентрации властных полномочий различаются федерации интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные).

В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым.

В двадцати четырех федерациях, существующих сегодня в мире, разграничение предметов ведения и полномочий связано, как правило, с различными комбинациями четырех элементов:

исключительные полномочия федерации;
исключительные полномочия субъектов федерации;
совместная (конкурирующая) компетенция;
остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечней.

Практикуются различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов. Можно выделить пять основных.

1. В конституции перечисляются исключительные полномочия федерации, а все остальные находятся в ведении ее субъектов. Это, например, 17 «вопросов общего значения» в конституции Танзании 1977 г., 12 пунктов в конституции Югославии 1992 г., 19 пунктов (с подпунктами) в конституции Эфиопии 1994 г., 28 пунктов, касающихся полномочий законодательной власти федерации, и 22 – относительно полномочий исполнительной власти федерации в конституции Аргентины 1863 г. и др.

Обычно к группе исключительных полномочий федерации относят вопросы обороны, железные дороги и воздушный транспорт, связь, международные отношения и т. п.

При данном способе регулирования тенденция развития федеративных отношений заключается в постепенном расширении полномочий федерации путем расширительного толкования положений конституционных актов уполномоченными органами (США) или издания законов, позволяющих осуществлять интервенцию в сферу компетенции субъектов федерации, пользуясь противоречивостью и общими формулировками конституционных норм (Россия). Иногда основа для этого обеспечивается путем добавления слов «и другие» при перечислении федеративных полномочий, в отдельных странах – путем доктрины «подразумеваемых полномочий», созданной органами конституционного контроля.

2. В конституции устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не вправе вмешиваться. Это редкий способ разграничения полномочий. Он используется частично в конституциях США, Мексики. В данном случае формулировки имеют обычно негативный характер: федеральным органам запрещается заниматься регулированием тех или иных общественных отношений, которые таким образом отнесены к ведению субъектов федерации.

Данный способ гарантирует исключительную самостоятельность субъекта федерации в вопросах регулирования определенного круга общественных отношений, но сам этот круг бывает не очень широк. Кроме того, сюда обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения для государства в целом, а иногда и для самого субъекта федерации. Обычно это вопросы «внутренних дел» субъектов (такие формулировки могут присутствовать в текстах конституций).

3. В конституции закрепляются две сферы полномочий: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и ее субъектов. Здесь можно привести пример ФРГ, Нигерии, Пакистана. Тот же способ разграничения полномочий используется и в Российской Федерации (ст. 71 и 72 Конституции). Вне круга обозначенных предметов ведения и полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В сфере совместной компетенции они тоже вправе регулировать общественные отношения, но, как правило, только в том случае, если они не урегулированы федеральным законодательством.

Здесь действует принцип верховенства федерального права. За исключением указанных двух сфер остальные вопросы относятся к компетенции субъекта федерации, по ним законодательство субъекта превалирует над федеральным (в том случае, если федеральные органы по каким-либо причинам будут регулировать отношения в сфере исключительной компетенции субъектов федерации, что, например, допускается конституцией Индии).

Но даже в сфере исключительных полномочий субъекта федерации действует примат федеральной конституции. Регулирование со стороны субъекта федерации также должно соответствовать федеральному законодательству (например, законам об общих принципах или основах регулирования тех или иных вопросов, отнесенных к ведению субъектов федерации: скажем, законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Ситуация с остаточными полномочиями не всегда одинакова. Если в России они отнесены к исключительному ведению субъектов, то в Индии – к ведению самой федерации. Что же касается комбинации «исключительные полномочия субъектов федерации, а все остальные – полномочия федерации», то такой вариант разграничения полномочий, насколько известно, не используется.

4. В основах законодательства дается перечень вопросов в трех сферах: исключительные полномочия федерации, совместная компетенция федерации и субъектов федерации, исключительная компетенция субъектов федерации. В Индии согласно действующей конституции 1994 г. все три сферы составляют, в общей сложности, 210 пунктов с множеством подпунктов, которые в общей сложности включают в себя приблизительно 650–700 позиций (некоторые из них взаимно пересекаются, и их трудно подсчитать точно). При этом в Индии не вошедшие в конституционный перечень предметы ведения и полномочия остаются в компетенции федерации, а в Малайзии – относятся к компетенции субъектов федерации.

Такой способ размежевания полномочий довольно сложен, перечни предметов ведения длинны и ограничены недостаточно четко, поэтому он используется редко.

Следует отметить, что идея закрепления совместной компетенции в большинстве случаев имеет место в «новых» конституциях, иногда в усложненном виде.

5. Особый случай представляет собой конституция Бразилии 1988 г. В регулировании сфер компетенции она выходит за пределы отношений федерации и штатов и при разграничении предметов ведения характеризует, кроме того, компетенцию федерального округа, где расположена столица государства, а также местного самоуправления.

Характер полномочий, принадлежащих федерации или субъектам, по одним и тем же предметам ведения может различаться. Например, в конституции Австрии 1920 г. зафиксировано четыре группы предметов ведения:

вопросы, по которым федерация обладает и законодательными, и исполнительными полномочиями (внешние сношения, денежное обращение, почта, телеграф и др.);
вопросы, по которым федерация законодательствует, а органы субъектов обладают исполнительными полномочиями (гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция…);
вопросы, по которым федерация компетентна устанавливать общие основы законодательства, а земли осуществляют детальное законодательное регулирование и обладают исполнительными полномочиями;
вопросы, находящиеся в исключительной компетенции земель, по которым им принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти.

Схожий механизм (разделение законодательных и исполнительных полномочий по одним и тем же предметам ведения между федерацией и субъектами) используется и в ФРГ. Такая практика является одним из проявлений «исполнительного федерализма».

Исполнительный федерализм – система сотрудничества и координации органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, выражающаяся в широко распространенной практике взаимного согласования действий федеральных и региональных исполнительных властей.

Особенностью исполнительного федерализма является, во-первых, то, что он наиболее характерен для государств с республиканской парламентской формой правления. Во-вторых, он имеет место в федерациях с высокой самостоятельностью субъектов федерации в администрировании вопросов, отнесенных к их ведению, даже если законодательные полномочия принадлежат федерации. В-третьих, субъекты федерации обычно обладают значительной финансово-экономической самостоятельностью. Среди форм взаимодействия органов исполнительной власти предпочтение отдается различного рода совещаниям и конференциям как глав исполнительной власти, так и глав и сотрудников отдельных министерств и ведомств.

Конституционное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий может дополняться законодательным: например, в виде уточнения сферы компетенции, обозначенной конституционно (уточнение в п. 2 ст. 26.3 федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», касающееся полномочий субъектов федерации по предметам совместного ведения федерации и субъектов). При этом реальное распределение полномочий может заметно отличаться от отраженного в конституционном акте.

Часто используемым является и такой способ, как толкование конституционных норм, которые в ряде «старых» и некоторых «молодых» конституциях сформулированы весьма нечетко и обще (толкование конституционных норм, касающихся полномочий федерации, верховным судом США используется как средство расширения компетенционной сферы федерации).

Еще один механизм, дополняющий конституционное разграничение полномочий, – договоры между субъектами федерации и федеральным правительством, в которых может проводиться уточнение разграничения полномочий, а в ряде случаев – серьезное их перераспределение по сравнению с конституционной схемой. Широко используются договоры в практике федеративных отношений в Канаде; до недавнего времени огромное количество договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий существовало в России.

В различных федеративных государствах существует определенное сходство в том, по каким именно предметам ведения полномочия отнесены к компетенции федерации, субъектов федерации или к совместной (конкурирующей) компетенции.

Таблица 1^³¹

Конституционное распределение предметов ведения и полномочий в федеративных государствах^³²

Предметы ведения	Государство (год принятия конституции)
Предметы ведения	Канада (1867)	США (1789)	Швейцария (1848)	Австралия (1901)	ФРГ (1949)	Австрия (1929)	Индия (1950)	Малайзия (1963)	Бельгия (1993)	Россия (1993)
Международные отношения			Ф		Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Оборона	Ф	ФС	Ф	ФС	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Заключение договоров	Ф(1)	Ф	Ф	Ф	ФС	Ф(1)	Ф(2)	Ф(2)С	ФсрФ	ФК
Гражданство	Ф	Ф	Ф*	Ф	ФК(4)	ФС(4)	Ф	Ф+	Ф	Ф
Иммиграция	К	К	К	К	К(4)	Ф	Ф	Ф+	Ф
Межсубъектная миграция					К(4)	Ф		К+
Транспорт и связь					ФК(4)			Ф
Автодороги и мосты	С	ФС	ФС	ФС	К	ФС	ФС	ФС	Ср	ФС
Железные дороги	ФС	ФС	Ф	ФС	ФЛ(4)	Ф	Ф	Ф+	Ф	Ф
Воздушное сообщение	Ф	Ф	Ф	ФС		Ф	Ф	Ф	Ср	Ф
Телекоммуникации	ФС	ФС	Ф	К	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Почтовые услуги	Ф	Ф	Ф	К	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Теле- и радиовещание	Ф	Ф		К	ФК(4)		Ф	Ф	Сс
Сельское хозяйство и ресурсопользование
Сельское хозяйство	К	С	ФС		К(4)	Ф(4)	СК	СК+
Рыболовство	ФС	С		ФС	К(4)		ФС	ФС	Ср
Минеральные ресурсы	ФС	С		С		Ф	ФС	ФС	Ср	К
Атомная энергетика	Ф	ФС	Ф	К	К	Ф	Ф		Ф	Ф
Социальная сфера
Образование и наука										К
Начальное и среднее образование	С	С	К(4)С	С	С	ФС	КС	Ф+	Сс
Высшее образование	С	ФС	ФК(4)С	ФС	К(4)**	Ф	ФКС	Ф+	ФСс
Здравоохранение										К
Больницы	СФ	СФ	С	ФС	К(4)	К(4)	С	Ф+	Сс
Общественное здоровье и санитария	С	С	К(4)	С		ФС	С	ФК	Сс
Труд и социальная помощь					К(4)			Ф
Страхование безработицы	Ф	ФС	К(4)	К	К(4)	Ф	С	Ф+	Ф
Обеспечение безопасности доходов	ФС		ФС	К	К(4)	Ф	КС	Ф+	Ф
Социальная помощь	СФ	СФ	К(4)	К		С	КС	К	Сс	К
Право и безопасность
Гражданское законодательство	С	С	Ф	ФС	К(4)	ФС***	К	Ф+С	Ф	Ф
Уголовное законодательство	Ф	С	Ф	С	К(4)	ФС***	К	Ф		Ф
Организация судов	ФС	ФС	С	ФС	К(4)	Ф	ФС	Ф+		Ф**
Внутренняя безопасность	ФС	ФС	С	СФ	К(4)С	ФС	ФС	Ф	Ф
Тюрьмы	ФС	ФС	С	С		Ф	С	Ф
Прочие вопросы								Ф
Язык	ФС		С				ФС	ФС	ФСс	ФС
Культура	ФС		К(4)					К	Сс	К
Охрана окружающей среды	ФС	ФС	К(4)	ФС	К(4)	ФС			Ср	К
Вопросы коренного населения	Ф	Ф					ФС	Ф+		К
Регулирование местного самоуправления	С	С	С	С	С	С	С	Ф+С	ФСр	К
Регулирование функционирования экономики
Регулирование торговли и коммерции	Ф	Ф	Ф	Ф	К(4)	Ф	Ф	Ф	Сс
Внешняя торговля	Ф	Ф	Ф	К			Ф	Ф+	Ср	ФК
Межсубъектная торговля	Ф	Ф	Ф	К			Ф	Ф+
Внутрисубъектная торговля	С	С		С			СК	Ф+
Валютное регулирование	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Банкротство	Ф	ФС		К		Ф	С	Ф		Ф
Страхование	ФС	ФС	ФС	К		Ф	Ф	Ф+	Ф	Ф
Банковское дело	ФС(3)		Ф	К	К(4)	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Налогообложение										ФК
Пошлины и акцизы	Ф	ФК	Ф	Ф	Ф	Ф	ФС	Ф+	К	Ф
Корпоративный налог на прибыль	ФС	К	Ф	К	К(4)	Ф	Ф	Ф	К	Ф
Индивидуальный подоходный налог	ФС	К	ФС	К	К(4)	Ф	ФС	Ф	К	Ф
Налог с продаж	ФС	К	Ф	К	К(4)	Ф	ФС	Ф+	К	ФС
Прочие налоги									Ср	ФС
Бюджетное выравнивание	Ф		Ф		ФС				Ф	Ф
Долг и заимствования
Обслуживание федерального долга	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф	Ф
Зарубежные заимствования	ФС	ФС	ФС	К	ФС	Ф	Ф	Ф	ФСср
Внутренние заимствования	ФС	ФС	ФС	К	ФС		ФС	ФС	ФСср

Отталкиваясь от содержания фактически принадлежащих субъектам федерации полномочий, по уровню централизации/децентрализации властных и управленческих функций можно классифицировать федеративные государства следующим образом.

Федерации с низким уровнем властной централизации (Канада, Германия, Бельгия, Российская Федерация в период с 1992 по 1999 гг. (с некоторыми оговорками)). Для этих федераций, помимо «сильного» положения субъектов федерации в государстве (фактически государственный статус с большинством атрибутов), характерно невмешательство федерации во внутренние дела субъектов, в процесс выполнения возложенных на их власти обязанностей, а также сохранение за региональными властями основных прав на землю и природные ресурсы. В ведении субъектов почти всецело находится целый ряд важных социальных функций, в том числе образование, здравоохранение. Приоритет в выполнении функций, отнесенных к конкурирующей компетенции, как правило, оказывается за субъектами федерации, которые имеют возможность оказывать значительное влияние на федеральные власти.
Федерации с умеренным уровнем централизации (США, Швейцария). За федеральным центром сохраняются ключевые позиции в решении проблем общенационального значения, в распределении природно-ресурсной земельной собственности. Особая роль отводится институту федерального вмешательства в дела субъектов. В то же время сохраняются все те признаки государственности, которые характерны и для федераций, относимых к первой разновидности.
Федерации с высоким уровнем централизации (Индия, Пакистан, Малайзия, Российская Федерация в настоящее время). Федеральные органы власти наделены гораздо большими конституционными и/или реальными полномочиями, чем в государствах первых двух групп. Входящие в их состав субъекты фактически лишены атрибутов государственности. Основные законодательные полномочия по регулированию всех важнейших сфер общественной жизни (де-юре и/или де-факто) принадлежат федеральному правительству. Обычно это «молодые» федерации.

Перераспределение полномочий и влияния между уровнями власти в федеративном государстве – процесс довольно динамичный, поэтому со временем возможен переход федераций из группы в группу.

Поскольку федеральному правительству принадлежит верховная политическая власть в государстве, существуют различные способы федерального контроля за государственно-управленческой деятельностью субъектов федерации.

Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля за деятельностью органов власти и управления на территории субъектов федерации^³³.

Первые связаны с верховенством федерального законодательства и федеральных властей в определенных сферах общественной жизни, а это требует осуществления надзора на всей территории федерации. Иерархия судебных органов и решений, в которой главенствующая роль принадлежит общефедеральным судам и их актам, – тоже одна из форм ординарного федерального контроля. Федерация обладает обычно финансовыми контрольными полномочиями, связанными с существованием систем федеральной финансовой помощи.

Особым образом в федеративном государстве урегулировано чрезвычайное, как правило, прямое вмешательство центрального правительства в осуществление органами власти нижестоящего территориального уровня их полномочий. Институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации существует в большинстве современных федераций как гарантия целостности государства и стабильности его социально-политической и экономической системы.

Процедуры и пределы федерального вмешательства значительным образом разнятся: от «мягких» форм в США и Мексике до довольно «жестких», закрепленных в конституционных актах ФРГ и Бразилии.

Случаи, в которых федерация наделяется правом вмешиваться в дела субъекта федерации, различны. В конституциях США, Мексике, ФРГ, Аргентине, Бразилии, Индии, Пакистане, России и др. перечислены следующие ситуации:

вторжение извне;
интервенция одного субъекта по отношению к другому;
угроза существующему в государстве порядку управления;
просьба властей субъекта федерации, если они не в состоянии справиться с возникающими социальными, политическими, экономическими проблемами самостоятельно;
вопрос сохранения целостности государства;
внутренняя безопасность федерации и сохранение общественного порядка;
правовой контроль (надзор за соблюдением законодательства и вмешательство в случае его несоблюдения);
наличие признаков финансовой несостоятельности субъекта федерации, необходимость реорганизации государственных финансов;
разрушение системы государственного управления, конституционно установленных властных инстанций;
массовая коррупция в органах власти и др.

При этом пределы вмешательства могут варьироваться от согласительных процедур, инициируемых федеральным правительством, в спорах между субъектами федерации и оказания помощи посредством деятельности специализированных федеральных государственных структур (армия, национальная гвардия, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) до введения прямого президентского правления, приостановления собственного управления субъекта федерации.

Содержание